Муниципальное право

    Несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы как местного самоуправления, так и российского государства в целом. В.С. Соловьев, подчеркивая главные черты исторически сложившегося строя русской жизни, так характеризовал значение общины: "...монастырь, дворец и село — вот наши общественные устои, которые не поколеблются, пока существует Россия"⁴. Любопытно, что роль городской общины оценивается совсем иначе. Так, А. Быстрицкий, анализируя точку зрения дореволюционных авторов по этому вопросу, указывает, что городские сословия не составляли социокультурной основы тогдашнего Российского государства⁵.

    Община, получившая обобщенное наименование "земля", характеризуется различными видами промыслов и производства. Если следовать мысли А.Е. Преснякова о том, что русская история есть история колонизуемой страны, становится очевидной тенденция формирования новых общин в результате переселенческого движения населения. Интересы, связывающие группы вновь образованных поселений в крупные волостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, отчасти административно-бытового характера. А.Е. Пресняков так и называет волость — замкнутым в себе самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. На волостях лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений⁶. Вместе с тем связь между волостями была непрочной. Воздействие факторов самого разного происхождения обусловливает отчужденность самоуправленческих общностей. В числе этих факторов называются особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций, которые привели к тому, что в России территориально складывалась система местностей, хозяйственно более или менее самодостаточных, практически не отличающихся друг от друга по структуре и, по большому счету, не нуждающихся друг в друге⁷.

    На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние "земщины" в начале XVI в. отмечает А.Е. Пресняков. Земские соборы, по его мнению, имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще неокрепшего правительства царя Михаила Федоровича³. Во времена царствования Ивана IV (Грозного) появляется центральный орган, ведающий вопросами защиты, - Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и купцов. Подчеркивая разнородный состав думы, Н.М. Карамзин называет это обстоятельство необыкновенным зрелищем⁴, неизвестным ранее России. Прежде дума была представлена знатными сословиями, духовенством и дворянами.

    Периоды дружественного сотрудничества земских и государственных институтов сменяются их резким противостоянием. Укрепление государственных начал в деле управления страной имеет место в эпоху восстановления порядка и законности, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктуется введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного самоуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Они превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу⁵.

    На всем протяжении истории Российского государства в местном управлении можно выделить два противоборствующих между собой начала: государственное и общественное. Общественная теория  
(В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков) самоуправления появилась раньше государственной и долгое время была господствующей как в русской, так и зарубежной литературе. Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного сообщества государству, общественных интересов - политическим. Местное сообщество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались одними государственными делами. Противопоставление государственных и общественных интересов являлось фундаментом и гарантией невмешательства правительства в дела местных сообществ. Но с другой стороны, если органы самоуправления ведали только местными делами, государству не было дела до того, какими средствами они осуществлялись, какие результаты достигались и достигались ли они вообще.

    Государство в своих законодательных актах обязывало местные сообщества создавать органы местного самоуправления и очерчивало сферу их деятельности.

    Государственная теория (А.Д. Градовский, В.П. Безобразов,  
Н.И. Лазаревский) видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, его службу государственным интересам и целям. Её основоположниками считаются выдающиеся немецкие ученые XIX века Рудольф Гнейст и Лоренц Штейн.

    В свете этой теории крайне трудно представляется провести разделение между задачами государственного и местного самоуправления. На основании какого критерия часть государственных дел передается  в ведение местного сообщества. Сторонники данной теории делают акцент на различие в субъектном составе органов местного самоуправления и государственных органов. Назначаемые центральной властью должностные лица куда хуже знакомы с местными нуждами и интересами, чем представители местного сообщества. В зависимости  от ответа на вопрос о самостоятельности местного самоуправления в государственной теории самоуправления выделялись две позиции: одни ученые искали основания самостоятельности местного самоуправления в специфике порядка замещения должностей самоуправления, другие - в том, что органы самоуправления являются органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата. В свою очередь первая позиция подразделялась на два различных направления: сторонники первого акцентировали внимание на выборности, второго - на безвозмездности должностей в местном самоуправлении.

    По мнению А. Градовского,  к ведению центрального управления относятся только те вопросы, которые явно нуждаются в единстве руководства, все остальные функции передаются местным органам, которые на подведомственной им территории принимают в свое ведение все интересы государства⁶.

    Кроме вышеперечисленных теорий существовали ещё две теории местного самоуправления: юридическая и политическая.

    Сторонники юридической  теории видели в органах местного самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами.

    Политическая теория видела основу самоуправления в совокупности юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Через органы самоуправления, согласно этой теории, государство осуществляло свои функции при содействии местного населения.

    Очевидно, не отрицая значимость той или иной теории, нужно проанализировать их в действии и найти «золотую середину». 

    2. Местное самоуправление в системе институтов конституционного строя

    На конституционном уровне в России впервые закреплено местное самоуправление как одна из важнейших форм народовластия и как основной институт конституционного права. В то же время бурный и неоднозначный процесс становления местного самоуправления положил начало формированию новой комплексной отрасли Российского права - муниципального права.

     Для понимания местного самоуправления необходимо исходить из следующих конституционных положений, закрепленных в главе об основах конституционного строя (ст.12 Конституции Российской Федерации):

    - признания и гарантированности местного самоуправления;

    - самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий;

    - отделенности местного самоуправления от государственной власти: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

    Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление и существуют различные подходы к его исследованию.

    Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

1. Основы конституционного строя.
2. Права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
3. Формы народовластия.

    Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в нашей стране.

    Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепления иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    Статья 12 Конституции РФ ориентирует государство на то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы профилактируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключают вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства.

    Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что оно самостоятельно в пределах своих полномочий. Это означает, что местное самоуправление независимо и функционирует под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы, обесценивает содержательные свойства данного института. Однако самостоятельность эта существует  в строго определенных границах. Никакими качествами государственного суверенитета местное самоуправление не обладает.

    Во-первых, самостоятельность местного самоуправления осуществляется  в пределах полномочий, которые представляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые не вправе передавать какие-то полномочия по договору.

    Во-вторых, государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства.

    В-третьих, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи.

    Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти.

    Закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня  вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления, а также разграничение полномочий органов государственной власти РФ и государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления содержатся в законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

    В соответствии со статьей 16 Конституции РФ положения статьей 3 и 12 главы I Конституции РФ, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоречить её положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе I Конституции РФ.

    Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений.  В ч.1 ст.130 Конституции назван субъект местного самоуправления - население. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о «населении» как местном сообществе, включающем в себя всех людей, постоянно или временно (есть сельские населенные пункты, где основную часть населения составляют горожане, проживающие здесь 6-7 месяцев в году) населяющих данную территорию.

    Население самостоятельно решает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция РФ содержит ряд норм (ст.ст.40, 41, 43, 131, 132), предопределяющих перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, складывающаяся местная практика - все это служит надлежащему решению местных проблем. Именно населению, местному сообществу в целом принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом. Отдельные граждане решают свои вопросы индивидуально - через государственные органы, общественные объединения, посредством местного самоуправления.