Правове регулювання екологічної експертизи

Висновки ДЕЕ обов’язково враховуються експертною організацією, та експертами з питань проведення інших державних експертиз які здійснюються під час проведення КДЕ проектів будівництва об’єктів IV і V категорій складності. Адже, згідно ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] здійснення ДЕЕ є обов’язковим для видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а висновки ДЕЕ є обов’язковими для виконання усіма іншими суб’єктами КДЕ. І навпаки, при проведенні ДЕЕ у складі КДЕ проектів будівництва, враховуються висновки інших передбачених законом ДЕ, що здійснюються у цій комплексній програмі, зокрема висновки експертиз ядерної та радіаційної безпеки, санітарно-епідеміологічної, пожежної безпеки, експертизи цивільного захисту, енергозбереження, охорони праці, техногенної тощо.

Окремі проекти будівництва, залежно від категорії їх складності, змісту та обсягу можуть не підлягати обов’язковій КДЕ. Перелік таких об’єктів визначається законодавством [19], а також може встановлюватися Мінрегіон України. Зокрема, ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає, що такими об’єктами є споруди та будівлі I-III категорій складності. Експертиза що до них, проводиться за рішенням замовника експертною організацією незалежно від форми власності. Але, в будь якому разі, по проектах будівництва об’єктів, для яких комплексний висновок ДЕ не є обов’язковим, обов’язково проводяться такі ДЕ, як екологічна, санітарно-епідеміологічна, охорони праці, енергозбереження та енерго-ефективності, пожежна, техногенна, у випадках передбачених законодавством. А по об’єктах, які становлять ядерну та радіаційну небезпеку, крім зазначених видів експертизи, проводиться державна експертиза ядерної та радіаційної безпеки. Експертні організації (незалежно від форми власності), які здійснюють експертизу проектів будівництва визначаються замовником будівництва і мають відповідати критеріям, визначеним Мінрегіон (11.05.2011р.) [30; ]. До проведення експертизи залучаються (в т.ч. на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки.

Розглянемо деякі види інших, передбачених законом ДЕ, що здійснюються у комплексній програмі ДЕ проектів будівництва. Зокрема, такі що на нашу думку мають еколого-правове значення і складають систему експертиз в екологічній царині. По-перше, це ДЕ ядерної та радіаційної безпеки, яка являє собою комплекс організаційної, науково-технічної та експертно-аналітичної діяльності, що проводиться з метою незалежної оцінки рівня технічної безпеки у сфері використання ядерної енергії, з урахуванням усіх факторів, що спричиняють ядерну та радіаційну небезпеку для здоров’я людини та довкілля, включаючи забезпечення фізичного захисту (ст.40) []. Обов’язковою частиною ДЕ радіаційної безпеки є ДЕ фізичного захисту, правове регулювання якої регламентується нормами ЗУ «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання» (19.11.2000р.) []. ДЕ фізичного захисту, це експертно-аналітична та науково-технічна діяльність, яка проводиться Держатомрегулювання із залученням правоохоронних органів з метою встановлення відповідності заходів з фізичного захисту законодавству в цій сфері. Обов’язковій ДЕ фізичного захисту підлягають проекти створення, модернізації та реконструкції систем фізичного захисту ядерних установок, об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, іншими джерелами іонізуючого випромінювання та перевезень радіоактивних матеріалів (ст.15) [127].

Основоположним у ядерному законодавстві є ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [106], який встановлює пріоритет безпеки людини та НПС у сфері використання ядерної енергії. Виходячи з цього випливає мета експертизи ядерної та радіаційної безпеки, яка обумовлює її завдання, що ґрунтуються на основних принципах державної політики у сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки і радіаційного захисту, зокрема: недопустимість меж радіаційного впливу на населення та НПС, встановлених нормами, правилами та стандартами з безпеки; заборона будь якої діяльності, пов’язаної з іонізуючим випромінюванням, якщо кінцева вигода від такої діяльності не перевищує заподіяної нею шкоди; сувора забороні будь-якої діяльності у сфері використання ядерної енергії та іонізуючого випромінювання, результатом якої є обґрунтовано передбачений більший негативний вплив на майбутні покоління, ніж той, що допускається для нинішнього покоління, та якщо перевага від такої діяльності менша, ніж можлива заподіяна нею шкода тощо.

Повноваження по проведенню ДЕ ядерної та радіаційної безпеки  покладено на Держатомрегулювання, силами структурних підрозділів і відповідальної експертної організації – державне підприємство «Державний науково-технічний центр з ядерної та радіаційної безпеки», що перебуває у сфері управління Держатомрегулювання та призначене для здійснення науково-технічної та експертно-аналітичної підтримки регулювальної діяльності [126; ], з урахуванням інших ДЕ, у тому числі ДЕЕ (ст.24 ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [106]).

На ДЕ ядерної та радіаційної  безпеки покладено ключове «навантаження» в оцінці відповідності проектної документації замовника на об’єкти, щодо яких її проведення є обов’язковим, вимогам чинного законодавства про ядерну та радіаційну безпеку. Зокрема, до таких об’єктів належать: ТЕО і проекти будівництва, реконструкції, зняття з експлуатації; матеріали, які містять обґрунтування, аналіз та оцінки рівня безпеки визначених чинним законодавством етапів життєвого циклу ядерних установок та сховищ для захоронення радіоактивних відходів, а також об’єктів для поводження з радіоактивними відходами; документація, що стосується змін вимог, лімітів та критеріїв безпеки, виконання певних видів робіт, операцій, процедур на етапах життєвого циклу ядерних установок та сховищ для захоронення радіоактивних відходів, а також забезпечення фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів та інших джерел іонізуючого випромінювання. А у певних випадках передбачених законодавством, документація на об’єкти з переробки уранових руд та інші джерела іонізуючого випромінювання [106; 126].

Для проведення експертизи ядерної  та радіаційної безпеки замовник має подавати експертним органам Держатомрегулювання матеріали, у яких обов’язково має бути зазначено: характеристика НПС; оцінка впливу запланованих робіт /об’єкту на людину та НПС; заходи, щодо запобігання негативному впливу на НПС та його зменшення тощо (ст.37, 40) [106].

Відповідно до ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [106] та Порядку проведення ДЕ ядерної та радіаційної безпеки (21.02.2005р. [126], ДЕ ядерної та радіаційної безпеки, як правило, проводиться при здійсненні дозвільної діяльності [20] у складі КДЕ інвестиційних програм (ст.15 ЗУ «Про інвестиційну діяльність» [114]) та КДЕ проектів будівництва (ст.31 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» [19]), з урахування висновків інших видів ДЕ, провідна роль серед яких належить ДЕЕ. Адже, ДЕЕ є обов’язковою щодо видів діяльності та об’єктів, які становлять підвищену екологічну небезпеку, у т.ч. щодо видів діяльності в галузі атомної енергетики і атомної промисловість (у т.ч. видобування і збагачення руди, виготовлення тепловиділяючих елементів для атомних електростанцій, регенерація відпрацьованого ядерного палива, зберігання чи утилізація радіоактивних відходів); а також проектів будівництва об’єктів IV і V категорій складності [27; ], що до яких здійснення ДЕ ядерної та радіаційної безпеки є також обов’язковим. Зокрема, у комплексі з ДЕ ядерної та радіаційної безпеки, обов’язковість ДЕЕ передбачено щодо проектів розміщення, будівництва і зняття з експлуатації ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами. (ст.ст. 20, 40) [106]. А відповідно до ст.5 ЗУ «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення», висновок ДЕЕ додається до проекту закону про розміщення, проектування та будівництво ядерної установки або об’єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення []. На нашу думку, для врівноваження законодавчої ваги приписів про ЕЕ та експертизу ядерної та радіаційної безпеки, слід до положень ст.5 зазначеного Закону (що стосуються ДЕЕ), додати положення про ДЕ ядерної та радіаційної безпеки. Адже, ці два види ДЕ рівною мірою є визначальними у вирішенні долі відповідних проектів.

За загальним правилом висновки інших ДЕ, що здійснюються у комплексі з ДЕ ядерної та радіаційної безпеки є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами сфери використання ядерної енергії. Наявність позитивних висновків ДЕ ядерної та радіаційної безпеки є підставою для видачі ліцензії на будівництво ядерних установок і сховищ для захоронення радіоактивних відходів. Позитивні висновки ДЕЕ і ДЕ ядерної та радіаційної безпеки є підставою для фінансування робіт за проектом (ст.39 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4], ст.29 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3], ст.40 ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [106]). Важливо зазначити, що при обґрунтуванні висновків зазначених експертиз, має враховуватися думка з відповідного питання громадськості.

Державна санітарно-епідеміологічна експертиза (далі – Держсанепідекспертиза) це вид професійної діяльності органів, установ і закладів Державної санітарно-епідеміологічної служби України (далі – Держсанепідслужба), що полягає у комплексному вивченні об’єктів експертизи (документів: проектів, технологічних регламентів, інвестиційних програм тощо; а також діючих об’єктів та пов’язаних з ними небезпечних факторів на відповідність вимогам санітарних норм) з метою виявлення можливих небезпечних факторів у цих об’єктах, установленні відповідності об’єктів експертизи вимогам санітарного законодавства, а в разі відсутності відповідних санітарних норм – в обґрунтуванні медичних вимог щодо безпеки об’єкта для здоров’я та життя людини. Якщо визначити мету Держсанепідекспертизи, то головне – це збереження та захист здоров’я людей шляхом виявлення, попередження, зменшення та усунення шкідливого впливу на них об’єктів експертизи.

Об’єктами Держсанепідекспертизи є будь-яка діяльність, технологія, продукція та сировина, проекти будівництва, проекти нормативних документів, реалізація (функціонування, використання) яких може шкідливо вплинути на здоров’я людини, а також діючі об’єкти та чинні нормативні документи у випадках, коли їх шкідливий вплив встановлено в процесі функціонування (використання), а також у разі закінчення встановленого терміну дії висновку Держсанепід експертизи. Зокрема, Держсанепідекспертизі підлягають такі об’єкти як: проекти міждержавних, державних цільових, регіональних, місцевих і галузевих програм соціально-економічного розвитку; інвестиційні проекти і програми у випадках і порядку, встановлених законодавством; схеми, передпроектна документація, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, курортів тощо; проекти нормативно-технічної, інструкційно-методичної документації, що стосується здоров’я та середовища життєдіяльності людини; продукція, напівфабрикати, речовини, матеріали та небезпечні фактори, використання, передача або збут яких може завдати шкоди здоров’ю людей; документація на розроблювані техніку, технології, устаткування, інструменти тощо; діючі об’єкти, у тому числі військового та оборонного призначення; проекти державних стандартів та інших нормативно-технічних документів на всі види нової (модернізованої) продукції.

Держсанепідекспертиза передбачає визначення безпеки господарської та іншої діяльності, умов праці, навчання, виховання, побуту, що прямо чи побічно негативно впливають або можуть вплинути на здоров’я населення; встановлення відповідності об’єктів експертизи вимогам санітарних норм; оцінку повноти та обґрунтованості санітарних і протиепідемічних (профілактичних) заходів; оцінку можливого негативного впливу небезпечних факторів, пов’язаних з діяльністю об’єктів експертизи, визначення ступеня створюваного ними ризику для здоров’я населення.

Зауважимо, що раніше, екологічна експертиза проводилася не тільки на відповідність вимогам екологічного законодавства, але й санітарних норм. Разом з тим, ст.10 ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [108] передбачає окреме проведення санітарно-епідеміологічної експертизи. Тобто, виникла деяка неузгодженість між екологічним і санітарним законодавством. В засаді, Держсанепідекспертиза стала різновидом ДЕЕ. Для розв’язання вищезазначеної неузгодженості було прийнято ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 06.04.2000р. [], яким було вилучено із ЗУ «Про екологічну експертизу» всі положення, які стосувалися забезпечення охорони здоров’я людей і участі органів МОЗ у здійсненні ДЕЕ. Але оскільки забезпечення екологічної безпеки передбачає гарантування охорони здоров’я людей, санітарно-епідеміологічна експертиза і надалі залишається тісно пов’язаною з екологічною.

На сьогодні, окрім  ЗУ України «Про забезпечення санітарного  та епідемічного благополуччя населення» [108], приписи щодо проведення Держсанепід експертизи містяться у багатьох інших законах, що прямо або опосередковано стосуються цього питання. Визначальними з них є ЗУ «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» (31.05.2007р.) [] і ЗУ «Про безпечність та якість харчових продуктів» (ред. 06.09.2005р.) [].

Держсанепідекспертиза щодо безпечності харчових продуктів здійснюється з метою запобігання /попередження, зменшення та усунення можливого шкідливого впливу на здоров’я людини харчового продукту. Об’єктами цього виду Держсанепідекспертизи є будь-які харчові продукти, в т.ч. для спеціального дієтичного споживання, а також добавки, ароматизатори тощо [133].

Держсанепідекспертиза щодо біологічної і генетичної безпеки ГМО здійснюється відповідно до міжнародних договорів України. Держсанепідекспертиза ГМО які використовуються у відкритих системах, здійснюється для обґрунтування висновку щодо їх біологічної і генетичної безпеки стосовно людини з метою їх державної реєстрації. Держсанепідекспертиза продукції, отриманої з використанням ГМО здійснюється для обґрунтування висновку щодо її безпечності для здоров’я і життя людини [132].

Держсанепідслужба у  межах повноважень може проводити  також експертизу безпеки ядерних установок, джерел іонізуючого випромінювання; експертизу щодо поводження з отруйними речовинами, у т.ч. токсичними промисловими відходами, продуктами біотехнології та іншими біологічними агентів щодо безпеки для здоров’я населення і НПС у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення.