Правове регулювання екологічної експертизи

На виконання зобов’язань України  за Оргусською конвенцією (25.06.1998р.), ЗУ «Про екологічну експертизу» встановлено вимоги до Заяви про екологічні наслідки діяльності, відповідно до якого така Заява повинна містити відомості про: а) заплановану діяльність, мету і шляхи її здійснення; б) істотні чинники, що впливають чи можуть впливати на стан довкілля з урахуванням можливості виникнення надзвичайних екологічних ситуацій; в) кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику запланованої діяльності, а також заходи, що гарантують провадження діяльності відповідно до екологічних стандартів і нормативів; г) інформування громадськості щодо запланованої діяльності, її мету і шляхи її здійснення (ст.35) [4]. (як приклад, Додаток 2).

Отже, Заяву треба розглядати фактом досягнення правового результату ОВНС. Більше того, наявність Заяви повинна стати однією з ознак належного оформлення проекту або акта стратегічного планування – відсутність Заяви повинна розглядатися підставою для визнання неправомірності дій з прийняття (затвердження) проекту /стратегічного документа. Таким чином у результаті виконання цієї стадії ОВНС, орган управління отримує два документи – остаточну редакцію проекту і Заяву про врахування у ньому результатів оцінки.

Важливим етапом екологічної оцінки є надання інформації про прийнятий  варіант документа, екологічний звіт і Заяву органам Мінприроди, органам охорони здоров’я, громадськості, іншим зацікавленим особам, у тому числі тим, що пов’язані з транскордонними впливами, крім того, Директива про СЕО (ст.9) вимагає повідомлення цих суб’єктів про програму моніторингу [39]. При цьому зауважимо, що Директива [39] і Протокол про СЕО [54] не містять імперативних норм щодо використання результатів оцінки, але розробник є відповідальним за врахування результатів екологічної оцінки у проекті акта стратегічного планування та за звітування про це перед суспільством [, С.589].

Але, як засвідчив аналіз положень національного законодавства з  цього питання, деякі норми, що регулюють порядок інформування про результати оцінки містять розбіжності. Це стосується переважно врахування громадської думки у ході ОВНС. Зокрема, чинним законодавством передбачається, що для цього замовник ЕЕ зобов’язаний оголосити через ЗМІ Заяву про екологічні наслідки діяльності [4, ст.34]. Проте положення ч.5. ст.51 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» висуває вимоги щодо …підприємств, установ та організацій, які розміщують, проектують, будують, реконструюють, технічно переозброюють, вводять у дію підприємства, споруди та інші об’єкти, а також проводять дослідну діяльність, що за їхньою оцінкою може негативно вплинути на стан НПС, подавати спеціальну Заяву про це до Мінприроди та його органів на місцях [3]. Вадою цього положення є те, що визначення можливості (чи неможливості) негативного впливу запланованої діяльності на стан довкілля віднесене до відання цих установ та організацій, які планують цю діяльність, що порушує прийняття об’єктивного та неупередженого рішення (хоча у п. "г" ст.35 ЗУ «Про екологічну експертизу» передбачається інформування громадськості [4]).

До того ж, суттєвою прогалиною, на нашу думку, є відсутність у законодавстві норми яка б визначала конкретний перелік ЗМІ де має бути оприлюднена Заява про екологічні наслідки діяльності. Адже, формулювання у ст.35 ЗУ «Про екологічну експертизу» речення "…опублікування Заяви в ЗМІ…" [4] лише формально відповідає вимогам Закону, що може бути використано несумлінним замовником ДЕЕ для того, щоб приховати від громадськості інформацію про заплановану діяльність.

Зокрема, про необхідність подальшого удосконалення законодавства в досліджуваній сфері, свідчить практика інформування громадськості про ОВНС в нашій країні, оскільки за висновками експертів і представників громадських екологічних організацій, мають місце численні порушення як у якості підготовки ОВНС, так і у наданні можливості ознайомлення з ними громадськості. Наприклад, Заява про екологічні наслідки діяльності Хмельницької АЕС після введення в експлуатацію енергоблоку №2 була опублікована в газеті «Урядовий кур’єр» []. Для зазначеного проекту був розроблений окремий документ «ОВНС», який обґрунтував прийнятність ризику зазначеної екологічно небезпечної діяльності. Однак, експерт Національної комісії з радіаційного захисту населення України В. Усатенко у ході проведення іншої екологічної експертизи 06.09.2001р. дав негативний експертний висновок щодо ОВНС ХАЕС-2. Експерт розкритикував методику визначення індивідуальних доз опромінення населення, застосовану у ході ОВНС, неврахування людського чинника виникнення радіаційних аварій та невизначеність поводження з радіоактивними відходами.

Заяви про екологічні наслідки створення суднового ходу Дунай – Чорне море на українській  ділянці дельти також публікувалися  у ЗМІ [; ]. Однак, за даними Доповіді про здійснення Оргусської конвенції в Україні у 2005р., негативним прикладом виконання положень законодавства про доступ до матеріалів ОВНС послужила відмова Мінприроди під час проведення ДЕЕ будівництва каналу Дунай-Чорне море надати документацію БФ "ЕкоПраво-Львів" для ознайомлення на стадії ОВНС для участі у процесі експертизи. Заключний звіт про НДР «Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) у складі робочого проекту на повний розвиток глибоководного суднового ходу Дунай – Чорне море на українській ділянці дельти» х/д №1.3-19, підготований УкрНДІЕП (м. Харків) було передано до Оргусського інформаційно-тренінґового центру при Мінприроди для ознайомлення громадськості (Додаток 1).

Викладене свідчить, що на сьогодні, правові засади регулювання  процедури здійснення екологічної оцінки в Україні, в основному, загалом збігаються з відповідними європейськими нормами: діють горизонтально, охоплюють всі види господарської діяльності, спираються на систему стандартів та нормативів. Проте діюча в Україні система екологічної оцінки зберегла основні риси та недоліки, що властиві ДЕЕ радянських часів. Зокрема, суть відмінностей нашої процедури ОВНС від ОВД у зарубіжних країнах полягає в наступному:

По-перше, ОВД тобто ОВНС «західного типу» полягає у визначенні доцільності (економічної) і прийнятності (екологічної) запланованої діяльності через врахування максимально широкого спектру факторів при виборі оптимального напряму досягнення поставленої мети. ОВНС в Україні – складова проектування, що забезпечує інтереси охорони довкілля, обґрунтовує вже прийняте господарське рішення і визначає шляхи мінімізації його негативного впливу на НПС. Отже, альтернативність – основа рішень ОВД, тоді як ОВНС – тільки складова обґрунтувань тих рішень, які затверджують [55, С.310].

По-друге, ОВД базується на якнайширшому залученні громадськості до процесів вироблення та прийняття оптимальних господарських рішень, в Україні ж точка зору громадськості фіксується в матеріалах ОВНС (4 етап ОВНС) і за можливістю (з економічної точки зору) – враховується [55, С.310].

Такий порядок відображає традиційні для постсоціалістичних країн процедури прийняття рішень, де не повною мірою дотримуються демократичних принципів і не завжди підкріплені реальними механізмами залучення громадськості, а також сучасними екологоекономічними методами ОВД []. На жаль, екологічна свідомість, а також фаховий рівень значної кількості управлінців, підприємців у сфері економіки також ще не досягли такого рівня, за якого вони б визначали реальні пріоритети, завдання, шляхи їх розв’язання, особливо в питаннях відносин бізнесу і захисту НПС. Тому органам управління у сфері екології необхідно розробляти, використовувати та вимагати впровадження сучасних методів ОВД, як основного способу вдосконалення інструментів екополітики [51; 55, С.310; ].

Отже, ОВНС є одним  із головних інструментів екологічного планування і прогнозування, а відповідно і важливим кроком забезпечення екологічної безпеки та оптимізації використання ресурсів з метою досягнення рівноваги між розвитком суспільства і збереженням якості довкілля – екологічно безпечного розвитку суспільства. Врахування досвіду зарубіжних країн у проведенні ОВД/ СЕО [, С.75-80; ; , С.76-79; , С.16-24; 56], сприятиме усуненню безсистемності, розрізненості інформації, що є в розпорядженні тієї особи, яка приймає управлінське рішення [55, С.311]. Можливим вирішенням цієї проблеми є внесення змін в частині послідовності виконання етапів ОВНС до нової редакції ДБН. На нашу думку, доцільно вже на 2-му етапі ОВНС залучення громадськості до прийняття рішення про місце розміщення об’єкта будівництва та розроблення матеріалів ОВНС (в чинній редакції 4-й етап). Відповідно на 3-му етапі будуть враховуватись матеріали вже розробленої ОВНС та результати громадських слухань і логічним продовженням буде на наступному, 4-му етапі ОВНС проведення КДЕ проекту (складовою якої є ДЕЕ). Крім того, необхідним кроком у розвитку українського законодавства у цієї сфері та його зближення до норм ЄС має стати розроблення правових засад національної процедури СЕО.

1.3. Поняття, мета, зміст і форми екологічної експертизи

Термін «експертиза» від латинського «expertus» означає «досвідчений». Під цим поняттям вченими правниками розуміється «дослідження спеціалістом (експертом) будь-яких питань, розв’язання яких потребує спеціальних знань в галузі науки, техніки, мистецтва» [, С.333]; «вивчення, перевірку, аналітичне дослідження, кількісну чи якісну оцінку висококваліфікованим фахівцем, установою, організацією певного питання, явища, перебігу, предмету тощо, які вимагають спеціальних знань у відповідній царині» [44, С.65].

Екологічна експертиза в Україні є видом науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об’єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан НПС, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону НПС, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки (ст.1 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]). Слід наголосити на тому, що у первісній редакції ст.1 ЗУ «Про екологічну експертизу» давалося дещо інше визначення цього поняття: передбачалося проведення ЕЕ не лише щодо впливу екологічно небезпечної діяльності на довкілля, але й щодо її впливу на здоров’я людей. При цьому, ч.3 ст.51 чинного ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» залишилася вимога щодо врахування у матеріалах ОВНС впливу господарської та іншої діяльності на здоров’я людей [3].

Проведення ЕЕ, є обов’язковою умовою законодавчої, управлінської, інвестиційної, господарської та інших видів діяльності, що впливають на стан довкілля []. ЕЕ є однією із функцій реалізації екологічної політики держави на всіх її рівнях: національному, регіональному й місцевому [].

На відміну від українського законодавства, в якому визначається загальне поняття ЕЕ, російське законодавство відокремлює такі поняття як "екологічна експертиза" та "державна екологічна експертиза" [].

Ґрунтовні дослідження  загальнотеоретичних основ ЕЕ, пов’язані із основним призначенням, змістом, принципами, завданням та місцем ЕЕ в природоохоронному законодавстві неодноразово висвітлювалися у науковій літературі. Не вдаючись у дискусії навколо зазначених питань, відзначимо загальноприйняті позиції вчених щодо розуміння ЕЕ, як важливого засобу уникнення екологічної кризи. Зокрема, у науковій літературі ЕЕ визначається як самостійний вид управлінської діяльності та організаційно-правова форма попереджувального контролю; як важливий напрямок регулювання екологічно небезпечної діяльності []; як система організованих, науково-практичних та культурних заходів, спрямованих на визначення соціо-екологічної ефективності передбачуваних проектів, оцінювання ймовірних впливів реалізації зазначених господарських проектів на стан природного середовища за весь термін їх функціонування [, С.188]; як важливий напрямок регулювання екологічно небезпечної діяльності [, С.7-18]; як комплексний аналіз технологій, матеріалів, устаткування, техніки, проектів, планів, прогнозів та іншої документації, аналіз та оцінка результатів запланованої або існуючої господарської діяльності, що чинить чи може чинити негативний вплив на навколишнє природне середовище, який проводять висококваліфіковані спеціалісти-експерти для визначення відповідності поданих матеріалів чинному законодавству і розробки конструктивних пропозицій щодо охорони навколишнього середовища [72]; як складний динамічний процес практичного пізнання екологічного змісту проектних матеріалів спеціально уповноваженими органами державної влади та державного управління, а також створеними еколого-експертними радами, комісіями, групами відповідно до цілей, завдань, форм, методів діяльності та компетенції, ухвалених діючим законодавством [72]; як інструмент запобігання негативному антропогенному впливові, техногенним аваріям і катастрофам; як ефективний важіль запобігання порушенням вимог екологічного законодавства, засіб дотримання екологічної безпеки господарсько-промислової діяльності [48]; як дослідження проектів здійснення екологічно небезпечної діяльності, екологічно небезпечних об’єктів або екологічних ситуацій, що склалися у певних місцевостях, спрямоване на підготовку висновків про їх прийнятність чи неприйнятність з точки зору екологічного законодавства [, С.66] тощо. Як невід’ємна частина планування, проектування і прийняття управлінських рішень в царині екології, ЕЕ виступає важливим організаційно-правовим заходом забезпечення реалізації екологічної політики держави. Як специфічний елемент екологічного прогнозування, ЕЕ дає змогу не лише визначати і прогнозувати наслідки впливу запланованих проектів і діючих об’єктів на довкілля, але й давати науково обґрунтовані рекомендації для їх наступного доопрацювання з екологічних, соціальних, технічних і економічних позицій у конкретних природних умовах. Як особлива організаційно-правова форма превентивного контролю ЕЕ є одним з найбільш ефективних засобів запобігання шкоді, яка завдається навколишньому середовищу і здоров’ю людини [51].

Отже, ЕЕ є запобіжним заходом, що дозволяє уникнути шкідливої діяльності з боку користувача природних ресурсів. Суть її попереджувального призначення полягає в тім, що вона проводиться у виді попередньої перевірки діяльності та відповідності її результатів вимогам охорони НПС, раціонального використання природних ресурсів, а також вимогам екологічної безпеки суспільства. Однак, не всяка профілактична робота з перевірки вищевказаної відповідності вимогам може вважатися ЕЕ. Попередня перевірка може набути та прийняти форму ЕЕ, якщо вона виконувалася спеціальною комісією, призначеною уповноваженим на те органом. В залежності від цього, згідно ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] формами ЕЕ є – державна, громадська та інші види ЕЕ.

В навчально-методичній літературі по екологічному праву можна зустріти думку, що крім державної, громадської та інших ЕЕ, здійснюються відомча, наукова, комерційна ЕЕ. Таке твердження є особистою думкою російських авторів [77, С.252-253] і, безспірно, має право на існування. Адже такі експертизи, певною мірою належать до різновиду інших екологічних експертиз (далі – ІЕЕ).

Наукові дослідження ЕЕ господарської діяльності були проведені Н.В. Барбашовою, яка внесла пропозицію про доцільність штучного розподілу ЕЕ за двома напрямками: ЕЕ існуючого промислового виробництва (повторну експертизу) і ЕЕ виробничого об’єкту, що планується або будується []. Дослідниця визначає також специфічні типи ЕЕ (при приватизації, страхуванні, інвестиційній діяльності тощо). Безсумнівно, з цим також можна погодитися.

У науковій літературі, зазначається, що основною метою ЕЕ є заборона реалізації проектів і програм чи діяльності, які становлять підвищену екологічну небезпеку [, С.7-18]; запобігання новим, обмеження або ліквідація існуючим негативним джерелам впливу на оточуюче природне середовище та здоров’я населення [72]. ЕЕ сприяє реалізації екологічних прав та інтересів громадян на екологічну безпеку, оскільки дає можливість запобігти негативним явищам у галузі екології [, С.128].

Згідно чинного законодавства  України, метою ЕЕ є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан НПС та здоров’я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об’єктах (ст.4 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]). Із змісту Концепції національної екологічної політики України на період до 2020р. [], метою ДЕЕ ситуацій, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також на території діючих об’єктів і комплексів є забезпечення екологічної безпеки, усунення збільшення навантаження на НПС, зумовленого економічним зростанням. Проте, міжнародне природоохоронне законодавство розглядає мету ЕЕ значно ширше. Так, відповідно до Директиви ЄС №337/85 [39], метою ЕЕ вважається «втілення попереджувальної екологічної політики», що припускає оцінку екологічного впливу проектів господарського розвитку на навколишнє середовище, активну участь громадськості на всіх стадіях проведення ЕЕ й ухвалення рішення про остаточну реалізацію цих проектів, широке інформування про результати ЕЕ, проведення консультацій між зацікавленими відомствами й іншими юридичними особами, а також публікацію кінцевих результатів переговорів і консультацій.