Правове регулювання екологічної експертизи

Наприклад, судово-екологічна експертиза, яка є одним із видів судової експертизи, проводиться органами дізнання, досудового та судового слідства для з’ясування обставин справи, що мають значення для прийняття відповідних рішень стосовно порушення екологічного законодавства. Зокрема, клас судово-екологічних експертиз, у тому числі, судово-біологічні (ботанічні, ветеринарні, іхтіологічні, орнітологічні, а також експертизу продуктів – рослинних і тваринних жирів, продуктів бджільництва) і судово-сільськогосподарські (агротехнічні, агробіологічні, зооветеринарні дослідження тощо) об’єднаний єдиним предметом дослідження, – взаємодія людини, тваринного і рослинного світу з довкіллям: порушення екологічної рівноваги внаслідок виробничої діяльності або з інших причин. Для вирішення виникаючих завдань екологічного характеру притягуються фахівці різного профілю: біологи, хіміки, фізики, іхтіологи, агротехніки і інші []. А отже, за логікою речей, судово-екологічна експертиза має екологічне значення і тому відноситися до експертиз що здійснюються в екологічній царині.

Щодо експертизи землевпорядної документації, то насамперед відзначимо, що Земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Земельні відносини, у т.ч. із землеустрою, базуються на принципах пріоритету вимог екологічної безпеки (статті 1, 4, 5 Земельного кодексу країни [22], ст.6 ЗУ «Про землеустрій» від 22.05.2003р. [].) Отже, не випадково, одним із принципів експертизи землевпорядної документації законодавець визначає врахування встановлених стандартів, норм і правил екологічної безпеки. Об’єктами експертизи землевпорядної документації є прогнозні матеріали використання і охорони земель; проекти землеустрою, у тому числі що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; матеріали державного земельного кадастру; проекти з питань використання і охорони земель, реформування земельних відносин; техніко-економічні матеріали обґрунтувань використання і охорони земель. У ході здійснення зазначеної експертизи перевіряється відповідність змісту землевпорядної документації вимогам законодавства України, у тому числі й екологічного, зокрема: досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються еколого-економічна ефективність проектних рішень та передбачених заходів щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт; щодо раціонального використання і охорони земель, охорони НПС, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення тощо (статті 5, 9, 32 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» [102]; п.п. 1.7; 3.4.2 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації (03.12.2004р.) [].

Наступним видом  еколого-значимих експертиз, є експертиза тривалої або стійкої втрати працездатності – медико-соціальна експертиза (далі – МСЕ), яка полягає у розслідуванні нещасних випадків, професійних захворювань і аварій, внаслідок яких зафіксовано шкоду здоров’ю працівнику через вплив на нього небезпечного виробничого фактора чи середовища, що сталися у процесі виконання ним трудових обов’язків. МСЕ здійснюється медико-соціальними експертними комісіями (далі – МСЕК), які організовують проведення робіт з вивчення причин, у т.ч. і екологічних, що зумовили виникнення інвалідності у постраждалої особи (п.п.4, 11.8 Положення Про медико-соціальну експертизу [104]). Відзначимо, що право на безпечні та нешкідливі умови праці визнано в Україні одним з конституційних прав людини і громадянина, яке тісно перетинається із правом на охорону здоров’я (ст.43 Конституції України [2]). Відповідно до ЗУ «Про охорону праці», державна політика в галузі охорони праці спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці. Із змісту Закону, охорона праці передбачає сукупність заходів та засобів, спрямованих на збереження життя, здоров’я і працездатності людини у процесі трудової діяльності, одним із яких природно є МСЕ. Пріоритет життя і здоров’я працівників, а також комплексне розв’язання завдань охорони праці з урахуванням охорони довкілля визначаються одними з базових принципів державної політики в галузі охорони праці (ст.ст.1, 4) [111].

В свою чергу, Основи законодавства  України про охорону здоров’я регламентують право кожного громадянина України на охорону здоров’я, що передбачає, поміж іншого забезпечення безпечних і здорових умов праці [103]. Охорона здоров’я в Україні визнається пріоритетним напрямом діяльності суспільства і держави, реалізація якого забезпечується шляхом комплексного соціально-екологічного та медичного підходу до охорони здоров’я. З метою забезпечення сприятливих для здоров’я умов праці встановлюються єдині санітарно-гігієнічні вимоги до організації виробничих та інших процесів, які можуть мати шкідливий вплив на здоров’я працівників (ст.ст. 4, п."г" ст.6, ст.28) [103].

Викладене свідчить, що МСЕ також можна віднести до еколого-значимих експертиз, але як нам вбачається лише за певних умов. А саме, у разі якщо втрата працездатності зумовлена або порушенням екологічного законодавства, або надзвичайною екологічною ситуацією (стихійним лихом: землетрусом, зсувом, повеням, ураганом тощо), або ж у наслідок дії непередбачених шкідливих природних або техногенних факторів (контактом з представниками тваринного і рослинного світу, які призвели до втрати працездатності; впливу шкідливих речовин або шкідливих факторів фізичного, біологічного та хімічного характеру що спричинили отруєння, сонячний або тепловий удар, опік, обмороження, ураження блискавкою або іонізуючим випромінюванням тощо). Поза як, втрата працездатності зумовлена негативним впливом виробничого середовища на здоров’я людини характеризує виробничі загрози чи небезпеку праці, що не має відношення до екологічних правовідносин. А ось якщо втрата працездатності зумовлена опосередковується довкіллям – МСЕ набуває екологічного значення.

Щодо ветеринарно-санітарної і фітосанітарної експертиз, то їх еколого правове значення не викликає сумніву. Адже, проведення цих експертиз має на меті забезпечення біологічної безпеки, як складової екологічної.

Зокрема, ветеринарно-санітарна  експертиза має за мету захист життя і здоров’я людей або тварин від ризиків, що виникають у результаті занесення, укорінення чи поширення хвороб тварин, організмів, які переносять хвороби, а також хвороботворних організмів. Проведення її експертизи спрямоване на забезпечення ветеринарно-санітарного та епізоотичного благополуччя. Іншими словами, метою цієї експертизи є охорона території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб тварин, а також хвороб спільних для тварин і людей; запобігання епізоотіям та епідеміям; контроль за безпечністю продуктів тваринного, а на агро- продовольчих ринках - і рослинного походження, репродуктивного матеріалу, біологічних продуктів, ветеринарних препаратів тощо.

А фітосанітарна експертиза спрямована на запобігання епіфітотіям (масовому поширенню регульованих шкідливих організмів), інтродукції та адоптації чужорідних видів рослин і шкідливих організмів на території України, вивільнення у НПС генетично модифікованих рослин та ін., що може спричинити масову загибель об’єктів рослинного світу, і як наслідок тваринного світу, і в решті порушити екологічну рівновагу в цілому.

Ветеринарно-санітарна  і фітосанітарна експертизи (а  також їх підвиди), проводяться спеціалістами Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України []. І, в обох випадках являють комплекс лабораторних та спеціальних досліджень на предмет наявності або відсутності хвороботворних та шкідливих організмів (вірусів, бактерій, шкідників, паразитів, нематод, продуктів їх життєдіяльності, зокрема токсинів, а також ГМО тощо). І, як будь-який ветеринарно-санітарний або фітосанітарний захід проводяться на підставі і з урахуванням екологічних умов, тобто умов охорони НПС та здоров’я людини згідно з вимогами встановленими у законах України «Про ветеринарну медицину» [25] та «Про карантин рослин» [24]

Проведений аналіз нормативної  літератури дає нам підстави вважати, що чинне законодавство України  про експертизу сьогодні не охоплює своїм опосередкуванням усіх необхідних експертиз. Сучасний стан правового забезпечення експертиз в Україні потребує суттєвого удосконалення. На наш погляд, необхідним є вироблення загальних правил технології проведення експертизи, які мають бути викладені в спеціальному законі про різні види експертиз взагалі, наприклад, у законі «Про експертизу». Пропонований закон мав би регулювати відносини, що виникають у зв’язку із призначенням і проведенням експертизи проектів рішень, прийнятих державними органами, незалежно від рівня підготовлюваного й прийнятого рішення, виду експертизи, технології й учасників експертних робіт; встановлював би завдання й принципи проведення державної експертизи, визначав повноваження й відповідальність державних органів, експертних організацій і експертів, а також регулював би міжнародні відносини в галузі організації та проведення експертизи.

Ще у 2002 році на 25-му пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СНД було прийнято Модельний закон про державну експертизу [] який призначений на регулювання відносин в галузі проведення державної експертизи. Певною мірою, на нашу думку, цей модельний закон можна взяти за основу при розробці національного закону «Про експертизу».

3.2. Комплексна державна експертиза екологічно значимої діяльності

ДЕЕ передпроектної та проектної  документації може проводитися як у  відокремленому самостійному порядку, так і у рамках КДЕ. Відповідальним виконавцем КДЕ стратегічно важливих для України інвестиційних проектів (програм) та проектів будівництва – є державне підприємство «Центральна служба Української державної інвестиційної експертизи» (далі – ДП Укрінвестекспертизи).

Правила організації  виконання КДЕ інвестиційних програм та ДЕЕ у її складі визначено у ст.ст.8, 15 ЗУ «Про інвестиційну діяльність» (18.09.1991р.) [114], постанові КМУ про Порядок проведення державної експертизи інвестиційних програм (проектів) (09.06.2011р. №701) []. Методику з проведення експертизи та форму висновку за її результатами затверджує Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. КДЕ інвестиційних проектів (програм) здійснюється з метою оцінки пропозицій, яки викладені в інвестиційному проекті (програмі) щодо підвищення ефективності використання коштів державного (місцевого) бюджету у процесі планування та підготовки до їх використання та обґрунтування можливості ефективної реалізації проекту та повернення державі коштів, які позичальник планує витратити.

Правила організації виконання КДЕ проектів будівництва і ДЕЕ у її складі визначено у ст.ст. 21, 31 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» [19], ст.7 ЗУ «Про архітектурну діяльність» (20.05.1999р.) [], постановах КМУ про Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи (03.06.2011р.) [30], про Порядок проведення експертизи містобудівної документації (25.05.2011р.) [] тощо.

Як приклад, розглянемо більш детально КДЕ проектів будівництва, так як на сьогодні значна частина документації об’єктів будівництва, що становлять підвищену екологічну небезпеку проходить ДЕЕ в процесі здійснення експертизи проектів будівництва. Перш за все відзначимо, що метою експертизи проектів будівництва є визначення якості проектних рішень шляхом виявлення відхилень будинків і споруд від встановлених законодавством техніко-економічних та експлуатаційних вимог безпеки. При цьому відзначимо, що виявлення відхилень від зазначених вимог здійснюється у комплексній програмі із виявленням відхилень від вимог санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, вимог енергозбереження, не останнє місце серед яких займають вимоги екологічної безпеки.

Об’єктами будівництва  є будинки, будівлі, споруди будь-якого  призначення, їх комплекси, лінійні  об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури (ст.4) [19].

Проектна  документація на будівництво об’єктів розробляється у порядку, встановленому Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі – Мінрегіон) [125], з урахуванням вимог містобудівної документації (Генеральних схем планування території України; схем планування окремих частин території України; схем планування території АРК, областей, районів; генеральних планів міст) (ст.31) [19], яка в свою чергу розробляється і затверджується з урахуванням вимог органів земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, державної санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронного та інших органів [123].

Проекти будівництва  підлягають КДЕ. Проект будівництва являє собою проектну документацію об’єктів архітектури, розроблену для нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будинків і споруд, технічного переоснащення об’єктів виробничого призначення на таких стадіях проектування, як ТЕО, техніко-економічний розрахунок (ТЕР), ескізний проект (ЕП), проект (П), робочий проект (РП) (п.2) [123]. При цьому, ЕП, ТЕР, П, РП до їх затвердження, підлягають обов’язковій КДЕ згідно з законодавством незалежно від джерел фінансування будівництва (ДБН А.2.2-3-2004 – С.9).

Пропозиції щодо проведення КДЕ проектів будівництва Мінрегіон надає до КМУ [125]. В залежності від категорії складності об’єктів будівництва, експертиза їх проектів може здійснюватися або в обов’язковому поряду, або за рішенням замовника. Категорія складності об’єктів будівництва визначається у Порядку віднесення об’єктів будівництва до IV і V категорій складності (27.04.2011р. №557) [143] та згідно ЗУ «Про об’єкти підвищеної небезпеки» (18.02.2001р.) [].

Обов’язковій КДЕ проектів будівництва (зокрема щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки тощо), підлягають проекти будівництва таких об’єктів, які належать до IV і V категорій складності, тобто у т.ч. такі що становлять підвищену екологічну небезпеку. До проектної документації на будівництво об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку (IV і V категорій складності) [27], а також щодо об’єктів, які підлягають ОВНС у транскордонному контексті, додається оцінка існуючого чи передбачуваного впливу на стан НПС (ОВНС) (ч.3 ст.31) [19]. Експертиза проектів будівництва цих об’єктів здійснюється експертною організацією державної форми власності – ДП Укрінвестекспертизи. До проведення ДЕЕ у складі КДЕ проектів будівництва можуть залучатися разом з екологічними експертами, також представники Мінприроди або його територіальних органів. Проте, це не виключає проведення громадської екологічної експертизи.