Правове регулювання екологічної експертизи

ДЕЕ, як правило, здійснюється у декілька етапів, у кожному з яких з’ясовуються і порівнюються думки експертів та у підсумку виноситься загальне рішення. Відповідно ст.33 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4], процедура проведення ДЕЕ має три стадії: підготовчу, основну і заключну. Процедура проведення ДЕЕ передбачає вирішення еколого-експертними органами чи формуваннями завдань експертного дослідження і оцінку об’єктів ДЕЕ, підготовку обґрунтованого об’єктивного еколого-експертного висновку.

Підготовчій стадії передує ОВНС та подача Заяви замовника до відповідного еколого-експертного підрозділу Мінприроди. Умови і правила передачі документації на ДЕЕ є обов’язковим для всіх замовників ДЕЕ на території України і для еколого-експертних підрозділів Мінприроди та його органів на місцях.

Заявки на проведення ДЕЕ документації інвестиційних програм і проектів будівництва, в т.ч. військового та оборонного призначення подаються на розгляд до еколого-експертного підрозділу Мінприроди і підлягають затвердженню Верховною Радою України або КМУ. В інших випадках Заявки на проведення ДЕЕ подаються до еколого-експертних підрозділів органів Мінприроди на місцях. Зокрема, на проведення ДЕЕ розроблюваних проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань регулювання відносин у галузі забезпечення екологічної (в т.ч. радіаційної) безпеки, охорони НПС і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан НПС; на проведення ДЕЕ документації по впровадженню нової техніки і технологій (для об’єктів та видів діяльності, що становлять підвищену екологічну небезпеку); документація по впровадженню інших нових речовин, а також нових матеріалів; документація по впровадженню нових пестицидів і агрохімікатів подається до Укрдержхімкомісії, де за дорученням Мінприроди розглядається екологоекспертною групою; на проведення ДЕЕ екологічних ситуацій, що склалися в окремих населених пунктах або регіонах (у т.ч. на основі довідкової та іншої документації яка характеризує ці ситуації), якщо рішення про ДЕЕ цих ситуацій прийнято КМУ.

Документація, яка передається  на ДЕЕ, повинна бути погоджена із заінтересованими органами, зокрема: 1) МОЗ або його органами на місцях (висновок державної санітарно-гігієнічної експертизи); 2) Держнаглядохоронпраці або його органами на місцях (експертний висновок на відповідність документації нормативним актам про охорону праці); 3) управлінням державної пожежної охорони МВС, тобто Державної інспекції техногенної безпеки України (далі – Держтехногенбезпеки) або його органами на місцях (експертний висновок на відповідність документації нормативним актам про пожежну безпеку).

Еколого-експертні підрозділи, залежно  від специфіки конкретних об’єктів ДЕЕ, можуть вимагати подання експертних висновків інших заінтересованих міністерств, відомств, організацій, установ і підприємств, а також матеріалів погодження документації з відповідними органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [26].

Початком ДЕЕ вважається день подання еколого-експертному органу комплекту необхідних матеріалів і документів, а у разі необхідності – додаткової науково-дослідної інформації з тих питань, що виникли під час проведення експертизи.

Підготовча стадія передбачає перевірку  наявності та повноти необхідних матеріалів і реквізитів на об’єкти  ДЕЕ та створення еколого-експертних комісій (груп). На цій стадії еколого-експертним підрозділом або іншою визначеною ним організацією перевіряється склад переданої на ДЕЕ документації і в разі виявлення неповноти матеріалів документація не вважається прийнятою.

На основній стадії ДЕЕ здійснюється аналітичне опрацювання матеріалів ЕЕ, в разі необхідності натурні обстеження (камеральні, польові) і проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності екологічних обґрунтувань діяльності об’єктів ДЕЕ. По суті, на цій стадії здійснюється перевірка документів дослідження та матеріалів ОВНС.

Заключна стадія є узагальненням  окремих експертних досліджень одержаної інформації та наслідків діяльності об’єктів ДЕЕ, підготовкою висновку ДЕЕ та поданням його заінтересованим органам і особам. Тобто, підготовка висновку (враховується думка громадськості).

Якщо обговорюваний  проект не прийнятний із екологічних позицій, тобто не відповідає потребам збереження НПС і погано скоординований з планом економічного розвитку, то ймовірне виникнення конфліктної ситуації. Коли суперечку неможливо розв’язати або це дорого коштуватиме, пропонуються інші варіанти проектів, кожен з яких оцінюється самостійно. Потім на основі їх порівняння обирається кращий варіант. За результатами аналізу, перевірки та оцінювання проектних матеріалів формулюють висновки, рекомендації та пропозиції, що подаються у зведеному експертному висновку. Таким чином, завершальним етапом і власне тим, заради чого проводиться ДЕЕ та дається ОВНС – є екологічний висновок. Він включає оцінку екологічного ризику розглянутого виду діяльності на даній території з виділенням пріоритетних екологічних проблем. В екологічному висновку повинні міститися висновки про достатність природоохоронних заходів, що передбачають екологічну безпеку проекту на всіх етапах його реалізації, будівництво, експлуатація (включаючи аварійні ситуації), ліквідація. Рішення про дозвіл (або заборону) проекту готуються на основі аргументованості ОВНС. Ця пропозиція міститься у висновку ДЕЕ, що є остаточним і може бути оскаржений в адміністративному або судовому порядку. Висновки про екологічну безпеку повинні бути строго аргументовані й узгоджені з існуючими нормативними й правовими документами.

Висновки ДЕЕ мають силу надвідомчого документа, обов’язкового до виконання. Вони можуть зводитись до трьох можливих варіантів: 1) проект відповідає екологічним вимогам і може реалізовуватися або 2) проект не повністю відповідає екологічним вимогам і потребує доопрацювання або 3) проект суперечить екологічним вимогам і не може бути реалізований.

Висновки ДЕЕ затверджуються Мінприроди або його органами на місцях, а після затвердження стають обов’язковими для виконання. Позитивний висновок ДЕЕ дає змогу ухвалити рішення про реалізацію проекту. Реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків ДЕЕ забороняється. Позитивні висновки ДЕЕ після їх затвердження є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності. Позитивний висновок ДЕЕ є дійсним протягом 3-х років від дня його видачі. Якщо за цей час не розпочато реалізацію рішення щодо об’єкта ДЕЕ, то він підлягає новій ДЕЕ.

В разі негативної оцінки об’єктів ДЕЕ замовник зобов’язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову ДЕЕ.

Висновки ДЕЕ та рішення, прийняті на їх основі, можуть бути визнані недійсними. Юридичні особи, зацікавленні в спростуванні висновків ДЕЕ або їх окремих положень, подають обґрунтовану заяву до органів, які приймали рішення про проведення такої експертизи. Таке оскарження висновків ДЕЕ не припиняє їх дії. Органи, які приймали рішення про проведення ДЕЕ, зобов’язані у місячний строк розглянути подану заяву і за наявності підстав призначити проведення додаткової ДЕЕ.

Додаткова ДЕЕ здійснюється із залученням незалежних експертів за ініціативою заінтересованих осіб на підставі договору про надання еколого-експертних послуг або за рішеннями КМУ, Уряду АРК, місцевих рад чи їх виконавчих комітетів. Висновки додаткової ДЕЕ є остаточними для прийняття відповідним органом рішення щодо подальшої реалізації об’єкта ЕЕ. Рішення же, прийняті на їх основі, можуть бути оскаржені зацікавленими особами у вищестоящі органи протягом місяця від дня їх прийняття, а у випадку незгоди з рішенням цих органів – у судовому порядку.

Яскравою ілюстрацією  практики застосування законодавства  про екологічну експертизу є відомий приклад проведення державної екологічної експертизи проекту будівництва глибоководного суднового ходу на українській ділянці дельти Дунаю (Додаток 1).

2.2. Правове  регулювання громадської та інших  екологічних експертиз

Ратифікувавши Орхусську конвенцію, Україна тим самим взяла на себе ряд зобов’язань. Їх основний зміст зводиться до того, що кожна із Сторін здійснює необхідні законодавчі, регулятивні та інші заходи, ... що стосуються інформації, участі громадськості та її доступу до правосуддя (п.1 ст.3 «Загальні положення» [37]).

Участь громадськості в процесі прийняття еколого-значимих рішень гарантовано Протоколом про СЕО до Конвенції про ОВД в транскордонному контексті, підписаному на 5-й Пан-Європейській Конференції Міністрів охорони навколишнього середовища «Довкілля для Європи» у 2003р. м. Київ [54, С.169].

Проведення ГЕЕ регулюється законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 9, 10, 21) [3] і «Про екологічну експертизу» [4]. Однак, серед базових джерел природноресурсового права, як підгалузі екологічного права лише в одному є норма, яка стосується ГЕЕ, це ст.11 Водного кодексу України: "Участь громадян та їх об’єднань, інших громадських формувань у здійсненні заходів щодо використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів", до переліку видів діяльності громадськості відносить проведення ГЕЕ [21]. Відтворює положення про участь громадськості в ЕЕ, ЗУ «Про природно-заповідний фонд України»: "Участь об’єднань громадян в управлінні територіями та об’єктами природно-заповідного фонду" (ст.13) [], а Земельний кодекс України містить відсильну норму, яка передбачає проведення громадської ЕЕ (ст.14) [22].

Принципи ГЕЕ у цілому співпадають з принципами ДЕЕ, але визначальними, які характеризують її відмінність від ДЕЕ є незалежність проведення ГЕЕ від державної; необмеженість кола об’єктів ГЕЕ; ініціативно-заявницький характер; рекомендаційний характер висновку.

Щодо визначення об’єктів, то ГЕЕ може здійснюватись у будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування. Вона може проводитися незалежно від державної для одних і тих же об’єктів. Найбільш неурегульованим питанням, є проведення ГЕЕ щодо екологічно-небезпечних об’єктів та комплексів, в тому числі військового та оборонного значення, інформація про які становить державну таємницю. Адже, механізм залучення громадськості до ЕЕ таких об’єктів на сьогодні відсутній. У цих випадках законодавець ініціює розробку спеціальних процедур участі громадськості в еколого-експертному процесі, а також проведення ГЕЕ вказаних об’єктів. Однак, можливості громадськості у проведення ЕЕ щодо об’єкту який становить державну або комерційну таємницю обмежені, що певним чином стримує можливості проведення ГЕЕ. Зокрема, важливим питанням при здійсненні ГЕЕ є питання про доступ до інформації про об’єкт експертизи. ЗУ «Про екологічну експертизу» не передбачає обов’язковість надання інформації для проведення ГЕЕ. Адже експерти ГЕЕ не зрівняні у правах з експертами ДЕЕ, так як, лише експерт ДЕЕ має право одержувати на свою вимогу відомості про матеріали, необхідні для проведення ЕЕ. Щодо громадського експерта, то така норма в Законі відсутня. Тому незрозуміло, як експерт ГЕЕ, не маючи відповідних прав на доступ до інформації про об’єкти що становить державну або комерційну таємницю, зможе отримати необхідні документи та підготувати об’єктивний висновок. Звідси випливає, що громадській експерт фактично обмежений в отриманні інформації та здійсненні досліджень таких об’єктів, оскільки відсутні спеціальні законодавчі приписи. Вирішення цього питання на сьогодні здійснюється у загальному порядку доступу до екологічної інформації, яка відповідно до ст.50 Конституції України не може бути засекречена [2]. Крім того, порядок доступу до екологічної інформації регулюється ст.25¹ ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3], ЗУ «Про інформацію» (02.10.1992р.) [], а також Положенням Мінприроди про Порядок надання екологічної інформації від 18.12.2003р. [].

Суб’єктами ГЕЕ можуть бути громадські екологічні організації, об’єднання та інші громадські формування (центри незалежних експертиз професійних  спілок та їх об’єднань, еколого-експертні центри ГЕЕ та ін.), спеціально створювані для провадження екологічно спрямованої діяльності недержавні органи (РЕЦ-Київ, Еко-право-Львів та ін.), експертні та консультативні ради ЕЕ, які можуть утворюватися на добровільних засадах при державних еколого-експертних органах, об’єднаннях громадян та інших формуваннях з працівників науково-дослідних установ, вузів, висококваліфікованих спеціалістів-практиків народного господарства, представників громадськості та ЗМІ. Отже, ознакою ГЕЕ є створення незалежної групи спеціалістів з ініціативи громадських об’єднань, а також місцевих органів влади, – тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій екологічного спрямування, чи створюваних ними спеціалізованих формувань у відповідності до законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.30) [3] і «Про екологічну експертизу» (ст.9, 16 ) [4]. Однак, на практиці, визначення суб’єктів ГЕЕ є проблемним питанням. Зокрема, ст.25 ЗУ «Про екологічну експертизу» визначає, що компетенція зазначених суб’єктів у галузі ЕЕ визначається їх статутними документами відповідно до законодавства України [4]. Нечіткість визначення формулювання цієї статті призводить до того, що іноді державні органи невиправдано тлумачать цю норму так, що замовниками ГЕЕ можуть бути тільки громадські організації, у статуті яких передбачено це право. Це є не правильна позиція, позаяк відповідно до ст.11 ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» [17], громадська експертиза може ініціюватися не тільки громадськими організаціями, але й трудовими колективами, іншими громадськими формуваннями, що не мають статусу юридичної особи взагалі, тобто не мають ніякого статуту. Крім того, відповідно до ч.1 ст.91 Цивільного кодексу України [], юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов’язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині. Отже, юридичні особи в Україні мають не спеціальну, а загальну правоздатність, тому можуть здійснювати і ті види діяльності, що не передбачені їх статутами. Крім того, в чинному законодавстві існує неузгодженість і щодо визначення суб’єктного складу ГЕЕ. Так, відповідно ст.30 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» ініціаторами проведення ГЕЕ можуть виступати громадські об’єднання, а також місцеві органи влади [3]. А у ст.16 спеціального Закону «Про екологічну експертизу» [4], законодавець звузив перелік тих, хто може виступати ініціаторами ГЕЕ і виключив із нього місцеві органи влади, вказавши, що ГЕЕ може здійснюватися за ініціативою громадських організацій та інших громадських формувань. Проте, відповідно до ЗУ «Про об’єднання громадян» [], об’єднанням громадян є добровільне громадське формування.... яке визнається політичною партією або громадською організацією). У той же час, ст.23 ЗУ «Про екологічну експертизу» визначає, що місцеві ради мають право приймати рішення і організують у разі необхідності проведення ЕЕ [4]. Отже, спеціальний Закон замінив орган місцевої влади на політичну партію, чим безпідставно звузив норми загального Закону.