Правове регулювання екологічної експертизи

Окрім зазначених законів, основними документами, якими керуються при проведенні Держсанепідекспертизи установи і заклади Держсанепідслужби, а в особливо складних випадках комісії, що утворюються Головним державним санітарним лікарем, це положення Про Державну санітарно-епідеміологічну службу України (06.04.2011р.) [], Про тимчасовий Порядок проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи (09.10.2000р. №247) [144] і Про державний санітарно-епідеміологічний нагляд від 22.06.1999р. № 1109 (у ред. постанови КМУ від 19.08.2002р. №1217).

Підводячи підсумок вище викладеного, можна сказати, що Держсанепід експертиза займає провідне місце в системі науково і науково-технічних експертиз, висновки яких мають еколого-правове значення. Вимоги безпеки для життя і здоров’я людини, зокрема біологічної безпеки, як складової екологічної розробляються на основі медичної науки і саме тому, зазначена експертиза надасть можливість попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних біологічних факторів НПС на стан здоров’я людей.

Експертиза пожежної безпеки це дослідження, випробування, перевірка, аналіз, оцінка науково-технічних розробок, проектної, проектної та іншої документації, новоутворених або діючих підприємств та інших об’єктів, технологічних процесів, машин, механізмів, устаткування, пристроїв, матеріалів, речовин відповідності нормативно-правовим актам з питань пожежної безпеки. ДЕ пожежної безпеки підлягають всі типові проекти, проекти будівництва, документація на випуск пожежонебезпечної продукції незалежно від підпорядкування і форм власності інвесторів і замовників та джерел фінансування.

Законом України «Про пожежну безпеку» визначено, що забезпечення пожежної безпеки є невід’ємною частиною державної діяльності щодо охорони життя та здоров’я людей, національного багатства і НПС [109]. Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні за 2003р. відносить пожежі як до природних, так й до техногенних загроз обумовлених негативним впливом екологічно небезпечної діяльності людини на довкілля, а відтак, на життя та здоров’я людини.

ЗУ «Про пожежну безпеку» забороняє впровадження нових технологій, випуск пожеже-небезпечної продукції без попередньої експертизи проектної та іншої документації на відповідність нормативним актам з пожежної безпеки (ст.10) [109]. ДЕ пожежної безпеки здійснюється у складі КДЕ проектів будівництва (ст.31 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» [19]. Сьогодні в державі лише в системі МНС діють органи державного пожежного нагляду. Згідно Указу Президента України №392 від 21.04.2011р. [], повноваження щодо проведення ДЕ пожежної безпеки проектів будівництва об’єктів містобудування та інших об’єктів, інвестиційних програм на відповідність вимогам законодавства, державних будівельних норм і правил з питань пожежної і техногенної безпеки покладено на Державну інспекцію техногенної безпеки України при МНС (далі – Держтехногенбезпеки). Позитивний експертний висновок органу Держтехногенбезпеки є складовою частиною КДЕ проектів будівництва.

На сьогодні у ст.9 ЗУ «Про пожежну безпеку» [109] скасована вимога щодо погодження проектних рішень, на які не встановлено норми та правила з органами Державного пожежного нагляду. У той же час, у ст.4 зазначеного Закону зазначається, що МНС залучає до проведення експертиз вищі навчальні заклади та інші установи, а також окремих учених, висококваліфікованих фахівців [109]. Певно цим самим, закладається основа для формування значної кількості нових конкуруючих експертних організацій з питань пожежної безпеки проектів будівництва, що надасть інвесторам можливість вибору.

Основні вимоги щодо проведення експертизи з енергозбереження встановлено у ЗУ «Про енергозбереження» [110] та Положенні про державну експертизу з енергозбереження (15.07.1998р.) [].

ДЕ з енергозбереження це система заходів щодо встановлення відповідності показників об’єктів експертизи, які характеризують використання паливно-енергетичних ресурсів, вимогам нормативно-правових актів та нормативно-технічних документів у сфері енергозбереження. Проведення ДЕ з енергозбереження є обов’язковим у процесі правотворчої, інвестиційної, управлінської та іншої діяльності, пов’язаної з видобуванням, переробкою, транспортуванням, зберіганням, виробництвом та споживанням паливно-енергетичних ресурсів. Повноваження із здійснення ДЕ з енергозбереження покладено на Державне агентство з енергоефективності і енергозбереження України [].

ДЕ з енергозбереження проводиться у складі КДЕ проектів будівництва (ст.31) [19]. Висновки ДЕ з  енергозбереження, як і інших державних експертиз, за загальним правилом є обов’язковими для виконання. Екологічне значення висновків експертизи з енергозбереження полягає у тому, що ця експертиза є науковою базою для створення новітніх енергозберігаючих технологій та одним із засобів управління, що спрямований на зниження техногенного впливу на навколишнє природне середовище, а також стимулом для орієнтації на використання нетрадиційних та поновлюваних джерела енергії, що постійно існують або періодично з’являються в навколишньому природному середовищі у вигляді потоків енергії Сонця, вітру, тепла Землі, енергії морів, океанів, річок, біомаси.

Основні вимоги щодо проведення експертизи охорони праці встановлено у ЗУ «Про охорону праці» [111] та у Порядку проведення державної експертизи (перевірки) проектної документації на будівництво та реконструкцію виробничих об’єктів і виготовлення засобів виробництва на відповідність їх нормативним актам про охорону праці від 23.06.1994р.[] і Методиці проведення державної експертизи (перевірки) проектної документації на будівництво (реконструкцію, технічне переоснащення) виробничих об’єктів і виготовлення засобів виробництва на відповідність їх нормативним актам про охорону праці від 30.09.1994р. []. ДЕ проектної документації з питань охорони праці провадиться в обов’язковому порядку щодо всіх проектів на будівництво та реконструкцію виробничих об’єктів і виготовлення засобів виробництва незалежно від форм власності та джерел фінансування.

ДЕ з питань охорони праці на підконтрольних об’єктах проводять експертно-технічні центри (далі – ЕТЦ) Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України (далі – Держгірпромнагляд) [], з урахуванням висновків органів і закладів Держсанепідслужби, Мінприроди, Держтехнобезпеки, Держатомрегулювання тощо.

До еколого значимих завдань ДЕ охорони праці можна віднести оцінку достатності та якості прийнятих проектних рішень щодо забезпечення екологічно безпечних умов праці, а також визначення наявності захисту від небезпечних геологічних, гідрогеологічних та сейсмічних процесів.

Перед усім відзначимо, що експертиза цивільного захисту сама по собі є комплексною експертизою. Зокрема, її систему складають пожежна, санітарно-епідеміологічна, екологічна, техногенна та деякі інші експертизи. Адже, цивільний захист здійснюються з метою запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, спричинених аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, які загрожують життю та здоров’ю людей та/або завдають матеріальних збитків. ЗУ «Про правові засади цивільного захисту» [107] містить відсильні норми щодо порядку проведення ДЕ у сфері цивільного захисту. Відповідно до ст.38 цього Закону, ДЕ у сфері цивільного захисту включає дві складові: 1) ДЕ проектів і рішень техногенної безпеки об’єктів виробничого та соціального призначення, що можуть спричинити надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і вплинути на стан захисту населення і територій від їх наслідків, яка організовується Держтехнобезпеки. Аналогічна відсильна норма практично дублюється у ст.17 ЗУ «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 08.06.2000р. []; 2) ДЕ проектів будівництва (ст.31 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» [19]).

Повноваження з видання експертних висновків про рівні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру покладено на МНС України []. Вирішення питань із проведення таких експертиз цивільного захисту як: 1) ДЕ проектів будівництва об’єктів містобудування та інших об’єктів, інвестиційних програм на відповідність вимогам законодавства, державних будівельних норм і правил з питань пожежної і техногенної безпеки; 2) ДЕ проектів та рішень стосовно техногенної безпеки об’єктів виробничого та соціального призначення, що можуть спричинити надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і вплинути на стан захисту населення і територій від їх наслідків; 3) ДЕ пожежної безпеки щодо державних і галузевих стандартів, норм, правил, технічних умов, інших нормативно-технічних документів, що стосуються забезпечення пожежної безпеки, – покладено на Держтехногенбезпеки [135].

Держтехногенбезпеки здійснює координацію діяльність ЕТЦ у сфері пожежної і техногенної безпеки цивільного захисту, а також проведення атестації експертів з питань пожежної і техногенної безпеки.

Однак, через відсутність належного нормативного регулювання експертизи техногенної безпеки, зокрема щодо об’єктів соціального та виробничого призначення, в Україні склалася невтішна картина – близько 800 тис. об’єктів соціального та виробничого характеру розміщенні у зонах можливих надзвичайних ситуацій. Саме тому виникає нагальна необхідність прийняття відповідного нормативного акту. На нашу думку це має бути «Порядок проведення державної експертизи проектів і рішень стосовно техногенної безпеки об’єктів виробничого та соціального призначення, що можуть спричинити надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і вплинути на стан захисту населення і територій від їх наслідків», у якому необхідно визначити об’єкти, які мають підлягати обов’язковій експертизі техногенної безпеки, зокрема проекти містобудівної документації; проекти і рішення відповідних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, з урахуванням розміщення на них об’єктів виробничого та соціального призначення; проекти і рішення щодо розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі містобудівної документації; проекти (наміри) забудови земельної ділянки тощо.

Викладене говорить про вагоме еколого-правове значення досліджуваної КДЕ проектів будівництва. Однак, як показує практика, система організації КДЕ проектів будівництва має на сьогодні чимало вад, які можна подолати лише завдяки ухваленню відповідних рішень на законодавчому рівні. На нашу думку, необхідно розробити «Правила виконання комплексної державної експертизи проектів будівництва», де визначатимуться деталі взаємодії експертних організацій, порядок, терміни проведення по кожній окремо ДЕ що здійснюються у комплексній програмі ДЕ проектів будівництва, зокрема, окремим розділом визначити порядок проведення КДЕ об’єктів будівництва на відповідність їх нормативним актам про охорону НПС. До того ж, вважаємо за необхідне розробити та прийняти відповідні ДБН, які б відповідали сучасним вимогам будівництва та не суперечили чинним нормативним актам. Крім того, доцільне створення різних інструкцій та методичних вказівок щодо роботи з проектами. Адже, одна стаття Закону (ст.31 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності») та прийнятий на її виконання стислий підзаконний (Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затверджений постановою КМУ від 11.05.2011р. №560) не визначають належно у повному обсязі механізм проведення КДЕ проектів будівництва).

Таким чином у підсумок відзначимо, що комплексний підхід до проведення експертизи екологічно значимої діяльності передбачає ієрархічну систему експертиз, що складають підсистему наукових і науково-технічних експертиз у царині екології висновки яких мають еколого-правове значення (зокрема, експертиза пожежної безпеки, інвестиційна експертиза проекту будівництва, санітарно-епідеміологічна експертиза, експертиза охорони праці, експертизи енергозбереження, техногенна, ядерної та радіаційної безпеки, цивільного захисту тощо). Провідне місце в цій системі повинно належати (і належить) ЕЕ, але водночас вона не може бути універсальним засобом забезпечення екологічної та техногенної безпеки. Очевидно, що така безпека може бути гарантована лише в разі системного розгляду планованої та здійснюваної діяльності всіма у цій сфері видами експертиз: технічною, економічною та екологічною, оскільки технічна та економічна експертизи використовуються у системі державного управління у сфері розвитку продуктивних сил для здійснення внутрішньої системної функції. Екологічна експертиза ж забезпечує міжсистемну корекцію розвитку суспільства і природи.

Тож, з метою підвищення ефективності КДЕ еколого значимої діяльності необхідно спростити стосунки між співвиконавцями різних частин ДЕ. Відрегулювати дане питання можливо тільки шляхом доповнення відповідних статей ряду законів окремим положенням стосовно організаційно-правового механізму проведення КДЕ із спеціальних питань. Саме наявність таких вказівок безпосередньо у тексті відповідних законів забезпечить належне, дійсно комплексне проведення державної експертизи з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища і здоров’я людей.

ВИСНОВКИ

З аналізу проведеного дослідження  ми дійшли до наступних висновків:

По-перше, інститут екологічної  експертизи є важливим і необхідним елементом державної екологічної політики, якому відводиться одна з головних ролей у прийнятті управлінських рішень.

Формування нормативно-правових засад здійснення екологічної експертизи в Україні можна умовно поділити на три етапи серед яких: 1) етап формування передумов правового регулювання здійснення екологічної експертизи (початок 80-х років ХХ ст. – початок 90-х років ХХ ст.); 2) етап законодавчого закріплення засад здійснення екологічної експертизи (прийняття Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» 25.06.1991р. – середина 90-х років ХХ ст.); 3) етап юридичного оформлення правового інституту екологічної експертизи в системі екологічного права України (прийняття 09.02.1995р. Закону України «Про екологічну експертизу» – до сьогоднішніх днів (новітній етап).