Правове регулювання екологічної експертизи

Вимоги щодо обов’язковості проведення ДЕЕ містяться і в інших законодавчих актах. Так, відповідно до ст.10 ЗУ «Про курорти» [42], проекти оголошення природних територій курортними підлягають ДЕЕ. Обов’язковість проведення ДЕЕ передбачається і в деяких інших законодавчих актах. Видається, що такий стан справ не суперечить законодавству про ЕЕ: її проведення буде обов’язковим не тільки щодо об’єктів, перелічених в урядовому Переліку, але й щодо інших об’єктів, зазначених у спеціальних законах. Обов’язковість проведення ДЕЕ означає, що особа, що має намір здійснювати екологічно небезпечну діяльність, зобов’язана сама звернутися до відповідного еколого-експертного підрозділу Мінприроди і своїм коштом замовити ДЕЕ.

Існує думка, що визначення переліку об’єктів ЕЕ шляхом їх перерахування не може повною мірою задовольнити вимоги часу і, мабуть тому в проекті Екологічного кодексу, визначаючи цей перелік, пішли шляхом його скорочення та узагальнення. Зокрема, відповідно до ст.92 зазначеного проекту, – ЕЕ підлягають усі перед проектні та проектні матеріали по об’єктах і заходах, що заплановані до реалізації на території України, незалежно від їх кошторисної вартості і належності, а також екологічні обґрунтування ліцензій і сертифікатів []. Проте, такий підхід до порядку проведення ЕЕ, на нашу думку, унеможливлює їх здійснення щодо екологічних ситуацій, які склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючих об’єктів, що негативно впливають на стан НПС.

Таким чином, вкладене свідчить, що пріоритетним завданням сьогодення є вироблення методології типізації та класифікації об’єктів ДЕЕ, визначення чітких та конкретних характеристик, що виключають неоднозначне тлумачення вимог до документації яка надається на ДЕЕ.

2.1.2. Суб’єкти державної екологічної експертизи

Важливим питанням у вивчанні ЕЕ як функції державного управління якістю довкілля є з’ясування її суб’єктного складу. Виходячи із загальнотеоретичних підходів під суб’єктами права розуміють учасників суспільних відносин, які на підставі юридичних норм можуть бути носіями суб’єктивних прав та обов’язків [, С.50, 680].

Загальний перелік суб’єктів ЕЕ визначено у ст.9 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4], це: Мінприроди, його органи на місцях, а на території АРК – орган виконавчої влади АРК з питань екології та природних ресурсів, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії; інші державні органи, місцеві Ради і органи виконавчої влади на місцях; громадські організації екологічного спрямування чи створювані ними спеціалізовані формування; інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні і фізичні особи, які залучаються до проведення ЕЕ; а також окремі громадяни в порядку, передбаченому законодавством України. Проте, не всі зазначені суб’єкти є суб’єктами ДЕЕ. Тож, проаналізуємо детальніше склад та повноваження саме суб’єктів ДЕЕ.

Так, якщо класифікувати суб’єктів ЕЕ в ракурсі державного управління, то відповідно до розділу ІІІ ЗУ «Про екологічну експертизу» вони складають три групи: 1) Державні органи загальної компетенції: Верховна Рада України; Верховна Рада АРК; КМУ, Уряд АРК, місцеві ради, органи виконавчої влади на місцях – держадміністрації то органи місцевого самоврядування; 2) Органи виконавчої влади спеціальної компетенції в галузі екології і природних ресурсів, головне місце серед яких займає Мінприроди; його органи на місцях; орган виконавчої влади АРК, а також створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії; 3) Інші органи виконавчої влади, до сфери компетенції яких, поміж власних повноважень, належать окремі питання в галузі ЕЕ, наприклад: Міністерство з питань надзвичайних ситуацій України (далі – МНС), зокрема Державне агентство України з управління зоною відчуження; Міністерство охорони здоров’я України (далі – МОЗ), зокрема Держсанепідемслужба; Державна інспекція ядерного регулювання України (далі – Держатомрегулювання) та деякі інші.

До відання Верховної Ради України належить законодавче регулювання відносин у галузі ЕЕ; визначення основних принципів і порядку здійснення державної, громадської та інших ЕЕ; а також вирішення інших питань в сфері ЕЕ.

До компетенції КМУ належить: призначення проведення ДЕЕ екологічних ситуацій та діючих об’єктів і комплексів, негативний вплив яких на стан НПС поширюється або може поширюватися за межі однієї області чи за межі АРК; призначення проведення додаткової ДЕЕ діючих об’єктів ЕЕ; визначення порядку передачі документації на ДЕЕ; затвердження переліку видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку та інше.

Місцеві ради здійснюють свої повноваження в царині ДЕЕ у межах відповідної території. До їх компетенції належить у разі необхідності прийняття рішень і організація проведення ДЕЕ; визначення граничних розмірів відрахувань на проведення ДЕЕ з відповідних позабюджетних фондів охорони НПС; координація діяльності суб’єктів ДЕЕ; сприяння інформуванню населення про результати ДЕЕ; контроль за дотриманням вимог законодавства про ДЕЕ та інші питання. Окремі повноваження щодо регулювання відносин у галузі ДЕЕ місцеві ради можуть делегувати своїм виконавчим комітетам.

Спеціально уповноваженим органом виконавчої влади, до відання якого належить здійснення ДЕЕ, відповідно до ч.1 ст.13 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] є Мінприроди – спеціально уповноважений орган виконавчої влади в галузі екології і природних ресурсів, до відання якого належить: здійснення ДЕЕ, у т.ч. додаткової; затвердження нормативно-технічних та інструктивно-методичних документів; формування системи і структури експертних підрозділів та його органів на місцях; створення спеціалізованих установ і організацій, необхідних для науково-технічного забезпечення ДЕЕ; залучення спеціалістів і науковців до проведення ДЕЕ; здійснення заходів щодо забезпечення еколого-експертних підрозділів, установ і організацій висококваліфікованими фахівцями, вдосконалення експертної діяльності, форм і методів еколого-експертного аналізу та оцінки об’єктів ДЕЕ; координація еколого-експертної діяльності, здійснення методичного керівництва з питань проведення ДЕЕ; узагальнення практики проведення ДЕЕ, застосування новітніх форм і методів еколого-експертного аналізу та оцінки тощо.

Мінприроди здійснює покладені  на нього повноваження в галузі ЕЕ самостійно і через свої органи на місцях (у разі їх утворення), а на території АРК через орган виконавчої влади АРК з питань екології та природних ресурсів.

Відповідно до Положення про  Систему державної екологічної  експертизи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади  з питань екології та природних ресурсів (12.03.2011р.) [32], Система ДЕЕ Мінприроди складається зі: 1) Спеціалізованого структурного підрозділу центрального апарату – Відділу ДЕЕ Управління державної експертизи, який є головним керівним організаційно-методичним центром Системи у питаннях регулювання еколого-експертної діяльності; 2) Відповідних територіальних еколого-експертних підрозділів органів Мінприроди, які є самостійними структурними одиницями (відділи, сектори, групи та інші структурні підрозділи) державних управлінь. Відділ здійснює роботу з організації та проведення ДЕЕ за такими основними напрямками: оцінка проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних та інструктивно-методичних документів; документація по впровадженню нової техніки і технології, матеріалів і речовин, які можуть створити потенційну загрозу НПС; державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства; проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування; документація по перепрофілюванню, консервації та ліквідації діючих підприємств, окремих цехів, виробництв та інших промислових і господарських об’єктів, які можуть негативно впливати на стан НПС; документація щодо ГМО, що призначаються для використання у відкритій системі; інші ЕЕ за ініціативи заінтересованих юридичних і фізичних осіб.

ДЕЕ організується і проводиться спеціально створюваними експертними комісіями. Комісія з питань еколого-експертних досліджень, аналізу і оцінки об’єктів ДЕЕ створюється окремим наказом Мінприроди. Проте, ЗУ «Про екологічну експертизу» не надає поняття "експертна комісія екологічної експертизи", не визначає, а ні їх склад, а ні організацію їх діяльності для проведення ДЕЕ.

Звертаємо увагу на те, що слід відрізняти суб’єктів ДЕЕ від осіб, які беруть участь в її проведенні або залучаються для пояснення та уточнення за представленими на ДЕЕ проектами, якими є проектувальники, служби інформації тощо. Наукова обґрунтованість ДЕЕ забезпечується шляхом залучення відповідних суб’єктів наукових установ, організацій та підприємств, науково-дослідних та спеціалізованих організацій в тому числі іноземних юридичних і фізичних осіб, а також окремих громадян для здійснення аналізу, наукових еколого-експертних досліджень і оцінки об’єктів ДЕЕ, попереднього експертного розгляду та підготовки відповідних пропозицій щодо об’єкту ДЕЕ. Наукові розробки, дослідження і пропозиції відповідних залучених суб’єктів можуть бути враховані при підготовці висновку ДЕЕ.

У суб’єктному складі відносин з проведення ДЕЕ слід відмежовувати замовників і виконавців, компетенція яких визначається у розділах IV, V ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]. Замовники ДЕЕ – фізична або юридична особа, які мають намір щодо проведення ДЕЕ. Замовники здійснюють фінансування ДЕЕ. Вони мають право: порушувати відповідні клопотання та одержувати консультації; надавати суб’єктам ЕЕ письмові чи усні пояснення, зауваження, пропозиції щодо об’єктів ДЕЕ чи з окремих їх рішень та обґрунтувань; знайомитися з висновками ДЕЕ; клопотати про проведення додаткової ДЕЕ; одержувати інформацію про хід проведення ДЕЕ тощо. Замовники ДЕЕ зобов’язані: подавати на ДЕЕ необхідні матеріали на об’єкти ДЕЕ і висновки щодо попередньої ОВНС; сприяти суб’єктам ЕЕ в об’єктивному і комплексному розгляді об’єктів ДЕЕ та їх науково обґрунтованій оцінці; надавати суб’єктам ЕЕ необхідні додаткові відомості та матеріали; своєчасно вносити до документації на об’єкти ДЕЕ необхідні корективи і зміни, що не потребують конструктивних досліджень і розрахунків, оплачувати виконані еколого-експертні роботи згідно з договорами; виконувати вимоги висновків ДЕЕ тощо. Замовники ДЕЕ зобов’язані підготувати Заяву про екологічні наслідки та матеріали, на яких вона ґрунтується і оголосити її через ЗМІ про проведення ДЕЕ.

ЗУ «Про екологічну експертизу» визначає статус експерта ДЕЕ, який є безпосереднім її виконавцем. Закон надає експертам ДЕЕ широкі права і накладає конкретні обов’язки, забезпечуючи гарантії їхньої незалежності і визначаючи міри відповідальності за експертні висновки. Експертом ДЕЕ може бути спеціаліст, який має вищу освіту, відповідну спеціальність, кваліфікацію і професійні знання, володіє навичками аналізу експертної інформації і методикою еколого-експертної оцінки, а також має практичний досвід у відповідній галузі не менше трьох років (ст.27) [4]. Експерт ДЕЕ має право одержувати на свою вимогу відомості та матеріали, необхідні для проведення ДЕЕ; ставити питання про відхилення поданих на ДЕЕ матеріалів, які не відповідають вимогам природоохоронного законодавства, екологічним стандартам і нормативам та врахування яких потребує додаткових досліджень, пошукових робіт чи виділення додаткових капіталовкладень; вносити пропозиції про залучення до проведення ДЕЕ висококваліфікованих спеціалістів, науковців, створення належної матеріально-технічної та інформаційної бази; на викладення особистої думки щодо висновків проведеної ДЕЕ. У той же час, експерт ДЕЕ зобов’язаний: дотримувати встановлених строків та порядку здійснення ДЕЕ, норм і вимог законодавства про охорону НПС, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; забезпечувати всебічне, комплексне, об’єктивне, якісне і ефективне проведення ДЕЕ; своєчасно готувати обґрунтовані та об’єктивні висновки; обґрунтовувати пропозиції про повернення документації на об’єкти ДЕЕ на доопрацювання; вносити відповідні пропозиції щодо вдосконалення форм і методів проведення ДЕЕ; заявляти самовідвід за наявності особистої заінтересованості щодо конкретного об’єкта ДЕЕ. Незалежність експерта ДЕЕ забезпечується: проведенням ДЕЕ у встановленому законодавством порядку; виконанням еколого-експертних функцій відповідно до вимог законодавства незалежно від розпоряджень посадових осіб державних органів, об’єднань громадян та інших формувань; свободою вибору форм і методів еколого-експертного аналізу і оцінки та викладення особистої думки з питань проведеного аналізу; забороною втручатися будь-кому в проведення ДЕЕ, за винятком випадків порушення експертом вимог законодавства; захистом порушених прав експерта у встановленому законодавством порядку [4].

Дослідження надало підстави для визначення відносно самостійних  груп суб’єктів, що пов’язані між  собою певними правовідносинами з метою здійснення ДЕЕ. Так, першу групу складають державні органи загальної компетенції – Верховна Рада України, КМУ, Уряд АРК, органи виконавчої влади на місцях, що повинні у встановленому порядку контролювати додержання вимог щодо проведення процедури ДЕЕ, надавати консультації та узгоджувати відповідну документацію; а також, органи місцевого самоврядування що є відповідальними за підготовку, прийняття та внесення змін, відстеження результативності висновків ДЕЕ. Другу групу, складають органи виконавчої влади до сфери компетенції яких, поміж власних повноважень, належать окремі питання в галузі ДЕЕ (МОЗ, МНС) які повинні надати в установленому порядку обов’язкові консультації та своє узгодження. Третя група – суб’єкти здійснення ДЕЕ, якими є: Мінприроди; його територіальні еколого-експертні підрозділи (на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях); а також експерти ДЕЕ. Четверту групу ДЕЕ складають суб’єкти, які беруть участь у проведенні ДЕЕ, зокрема, 1) зацікавлені суб’єкти (державні та недержавні), 2) особи, які залучаються до проведення ДЕЕ, що мають право та/або обов’язок брати участь у проведенні ДЕЕ, у тому числі надання консультацій та узгоджень (проектувальники, служби інформації, наукові установи, організації та підприємства, науково-дослідні та спеціалізовані організації, в т.ч. іноземні юридичні і фізичні особи, а також окремі громадяни).

2.1.3. Процедура державної екологічної  експертизи

Процедура ЕЕ полягає у зіставленні положень обговорюваного проекту з екологічними принципами та вимогами нормативних документів. Порядок проведення ЕЕ визначається у розділі VІ ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]. Нормативною базою процедури ЕЕ є також, постанови КМУ, зокрема «Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу» (31.10.1995р.) [26]. При цьому, дія цієї постанови не поширюється на інвестиційні програми та проекти будівництва, які є об’єктами комплексної державної експертизи.

Граничні строки проведення ДЕЕ об’єктів – до 45 календарних днів, з подовженням у разі потреби до 60 днів. У виняткових випадках, залежно від складності проблеми становить до 120 календарних днів.

ЗУ «Про екологічну експертизу» передбачає проведення таких видів ДЕЕ як: попередня, первинна і додаткова. Попередня, здійснюється контрагентами: її висновки передаються еколого-експертним підрозділам для затвердження остаточного висновку ДЕЕ. Первинна, така що вперше проводиться щодо об’єкту ЕЕ. Додаткова, може проводитися у разі оскарження замовником висновку первинної ДЕЕ до місцевих рад чи органів Мінприроди [4].