Правове регулювання екологічної експертизи

Мета ЕЕ зумовлює її завдання. Через це, завдання ЕЕ полягають у: визначенні ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності; організації комплексної, науково обґрунтованої оцінки об’єктів ЕЕ; встановленні відповідності об’єктів ЕЕ вимогам екологічного законодавства, будівельних норм і правил; оцінці впливу діяльності об’єктів ЕЕ на стан НПС, і якість природних ресурсів; оцінці ефективності, повноти, обґрунтованості й достатності природоохоронних заходів; підготовці на цій основі об’єктивних рішень, всебічно обґрунтованих висновків ЕЕ (ст.5 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]; ст.28 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3]).

У науковій літературі зазначається, що основні завдання ЕЕ полягають у встановленні: можливості/неможливості реалізації проекту, який може вплинути на стан довкілля [, С.25]; ступеня відповідності обговорюваного проекту до основних екологічних принципів [48]; відповідності намічуваної господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об’єкта ЕЕ з метою попередження можливих несприятливих впливів цієї діяльності на НПС та пов’язаних з ними соціальних, економічних і інших наслідків реалізації об’єкта ЕЕ [] тощо. Отже, ЕЕ передбачає оцінювання можливих наслідків у разі реалізації проекту. Серед її завдань важливе місце займає не лише виявлення безпосередніх змін і наслідків, а й ретельне вивчення взаємодії та побічних впливів використання нової техніки і технології.

Змістом ЕЕ є така специфічна експертна діяльність, яка включає в себе тісно взаємопов’язані елементи еколого-експертного пізнання – перевірку і оцінку екологічного змісту проектів [48]. Теоретичну основу еколого-експертного аналізу екологічної частини проектів складають міждисциплінарні екологічні знання природничих і суспільних наук та екологічна експертологія, тобто наукова дисципліна про екологічну експертизу [72].

Структурно ЕЕ включає такі компоненти як: суб’єкти, об’єкти, предмет, процес здійснення ЕЕ; сукупність правових норм, що регламентують діяльність суб’єктів та процес здійснення ЕЕ. Об’єктом ДЕЕ є, як правило, техніко-економічне обґрунтування (далі – ТЕО) – розрахунок економічної доцільності здійснення проекту, заснований на порівняльній оцінці витрат і результатів ефективності використання, а також строку окупності вкладень [].

Під час проведення ЕЕ необхідно дотримуватися принципів чітко окреслених у ст.6 ЗУ «Про екологічну експертизу», основними з яких є:

1. Гарантування безпечного для життя та здоров’я людей НПС, тобто в процесі проведення еколого-експертних заходів мають насамперед дотримуватися основні нормативи якості НПС, а також еколого-правові вимоги, пропоновані до проектування, розміщення, будівництва, експлуатації об’єктів, діяльність яких впливає на НПС в цілому, і стосується, в остаточному підсумку, права кожного окремо узятого індивіда на сприятливий стан НПС;
2. Збалансованість екологічних, економічних, медико-біологічних, соціальних інтересів та врахування громадської думки, тобто реалізація зазначеного принципу припускає всебічний підхід при здійсненні еколого-експертної діяльності;

Наукова обґрунтованість, незалежність, об’єктивність, комплексність, варіантність, превентивність, гласність. Як слушно відзначає Ю.С. Шемшученко, в цих принципах, законодавець поєднує зовсім протилежні положення, які варто було б розбити на кілька самостійних принципів. Особливо це стосується таких категорій, як незалежність і гласність, що є відносно самостійними поняттями [, С.246]. Зокрема, а) наукова обґрунтованість ЕЕ полягає в тому, що її висновок має спиратися на наукові аргументи, що стосуються пропонованих господарських заходів; б) незалежність, як загальний принцип здійснення будь-якої діяльності, у т.ч. еколого-експертної, припускає, що ніхто не може втручатися в діяльність осіб, які проводять ЕЕ, тобто така робота виконується насамперед на основі положень законодавства про ЕЕ, а також відповідно до вимог, відображених у технічному завданні, що видається на виконання тієї або іншої роботи; в) об’єктивність являє собою здійснення еколого-експертних заходів на основі реальної оцінки ситуації, тобто експерт у своїй діяльності в цілому, а також при підготовці експертного висновку має проводити безсторонній аналіз об’єктів експертизи; г) комплексність передбачає всебічний аналіз об’єкта ЕЕ. Цей принцип зобов’язує суб’єктів еколого-експертної діяльності в міру можливості оцінити повноту видів і масштаби впливів на НПС в процесі його реалізації; ґ) варіантність зобов’язує суб’єктів еколого-експертної діяльності пропонувати альтернативні заходи, що стосуються реалізації об’єкта ЕЕ, здійснення яких, на думку експерта, матиме менший негативний вплив на стан НПС; д) превентивність припускає реалізацію основної мети еколого-експертних заходів, тобто запобігання негативним наслідкам господарсько-промислової діяльності людини; е) гласність являє вимогу, спрямовану на обов’язкове інформування про здійснювану експертну діяльність окремих громадян, громадських організацій і в цілому населення, а також державні органи.

3. Екологічна безпека, територіально-галузева і економічна доцільність реалізації об’єктів ЕЕ, запланованої чи здійснюваної діяльності.
4. Державне регулювання, тобто еколого-експертна діяльність здійснюється спеціально-уповноваженими державними органами і регламентується нормативно-правовими документами, прийнятими на загальнодержавному рівні.
5. Законність, виступає основним принципом всієї еколого-експертної діяльності і припускає повне і неухильне дотримання положень, закріплених у нормативно-правових актах [86, С.248].

Однак, розвиток суспільних відносин обумовлює виникнення нових екологічних проблем, тому перелік принципів ЕЕ, визначених у законодавстві не є вичерпним. Зокрема, на сучасному етапі загострення екологічної кризи він потребує дедалі більшого розширення на користь охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки і раціонального використання природних ресурсів.

Усі ці характеристики ЕЕ, повною мірою визначають її роль та місце в системі державного управління охороною довкілля. Видається, що перелічені визначення понять "екологічна експертиза" можна розглядати:

По-перше, як встановлення відповідності намічуваної господарської  та іншої діяльності екологічним вимогам (те, що повинно бути функціями державних органів які встановлюють ці екологічні вимоги), або – державна складова ЕЕ.

По-друге, як визначення допустимості реалізації об’єкта ЕЕ у цілях попередження можливих небезпечних впливів цієї діяльності на НПС та пов’язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об’єкту ЕЕ (що повинно бути діяльністю, яка здійснюється при широкій участі громадськості), або – громадська складова ЕЕ.

Експертиза виступає не самоціллю управлінської діяльності, а є лише засобом обґрунтування того чи іншого управлінського рішення. У тих випадках, коли висновки експертизи носять обов’язковий характер, вона виконує ще одну функцію – локального нормування, тобто встановлення правових вимог до конкретного об’єкту. У будь-якому разі, експертиза носить вторинний, обслуговуючий характер щодо управлінського рішення, на обґрунтування якого вона проводиться, і позбавлена самостійного значення у відриві від такого рішення. Зазначене є справедливим для будь-яких експертиз: як державних (включаючи судову експертизу), так і громадських (для обґрунтування прийняття управлінських рішень і лобіювання інтересів відповідних громадських організацій). Ось чому в законодавстві України експертиза часто розглядається як допоміжна функція управління у складі більш широкої управлінської функції: так, судова експертиза входить до більш широкої управлінської функції судочинства, санітарно-епідеміологічна експертиза – до функції санітарно-епідеміологічного нагляду тощо. Разом з тим, у тих випадках, коли законодавство передбачає обов’язковість проведення експертизи – вона, незважаючи на її вторинний характер, стає потужним засобом запобіжного контролю і гарантією прийняття науково й екологічно обґрунтованих управлінських рішень. Тому законодавство України містить вимоги щодо об’єктивності, незалежності, наукової обґрунтованості, гласності, законності експертизи []. Отже, основне призначення ЕЕ полягає в тому, що вона повинна передувати прийняттю господарських та інших рішень і стати надійною перешкодою на шляху прийняття екологічно необґрунтованих (небезпечних) рішень, забезпечувати тим самим контроль за здійсненням заходів екологічної безпеки в господарській та іншій діяльності.

РОЗДІЛ 2

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ПОРЯДКУ ПРОВЕДЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ

Проведення ЕЕ, як одного з основних проваджень еколого-правового процесу, слушно відзначає А.П. Гетьман, можна поділити на окремі види зі складною внутрішньою структурою [, С.109]. Природно, що зазначений поділ буде здійснюватись, насамперед, за правовими формами ЕЕ (державної, громадської та інших експертиз), кожна з яких має свою специфіку.

2.1. Державна  екологічна експертиза

2.1.1. Об’єкти державної  екологічної  експертизи

Перелік об’єктів ЕЕ який міститься у чинному законодавстві досить великий. Зокрема, загальний перелік об’єктів ЕЕ, відповідно до ст.27 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» складають: проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей народного господарства, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування; проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних актів та документів, які регламентують господарську діяльність, що негативно впливає на НПС; документація по створенню нової техніки, технології, матеріалів і речовин, у тому числі та, що закуповується за кордоном; матеріали, речовини, продукція, господарські рішення, системи й об’єкти, впровадження або реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на НПС; а також певна документація про ГМО [3]. Крім того, ст.7 ЗУ «Про екологічну експертизу» до об’єктів ЕЕ відносить проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів [4]. Також, законами «Про екологічну експертизу» (ч.2 ст.7) [4], «Про охорону навколишнього природного середовища» (ч.2 ст.27) [3] та «Про державну таємницю» [] встановлюється, що об’єктами ЕЕ можуть бути екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також, еколого-небезпечні діючі об’єкти та комплекси, у тому числі військові, оборонні та інші об’єкти. А ст.7 ЗУ «Про екологічну експертизу» уточнює "… інформація про які становить державну таємницю". Єдиною формою реєстрації цих відомостей в Україні є Звід відомостей, що становлять державну таємницю []. Але, зауважимо, що екологічна інформація не відноситься до державної таємниці, зокрема, інформація про стан довкілля, про стан здоров’я населення; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян тощо (ст.8) [89].

Що стосується саме об’єктів ДЕЕ, відзначимо, що ст.14 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] визначає тільки що може бути об’єктом ДЕЕ. Тобто, ДЕЕ не може проводитися щодо тих об’єктів, яких немає у переліку зазначеної статті, інакше ДЕЕ буде не дійсною. Але, на нашу думку, немає ніяких підстав для розмежування об’єктів ЕЕ на "об’єкти ЕЕ" і "об’єкти ДЕЕ", як здійснено у ст.ст.7, 14 ЗУ «Про екологічну експертизу», адже при певних обставинах це може стати приводом порушення вимог Оргусської конвенції.

При цьому, перелік об’єктів, які підлягають ДЕЕ, визначений у ст.14 зазначеного Закону, практично співпадає з переліком об’єктів визначених у ст.ст.7 і 13 цього ж Закону, та ст.27 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3], хіба що додатково визначаються: державні інвестиційні програми; певні види документації по діючим об’єктам, які можуть негативно впливати на стан НПС, у т.ч. військового та оборонного призначення; уточнюється що ДЕЕ підлягають такі проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини саме в галузі забезпечення екологічної (у т.ч. радіаційної) безпеки, охорони НПС і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан НПС та інше. А також, визначаються органи державної влади (КМУ, Уряд АРК, місцеві Ради чи їх виконавчі комітети), відповідно до рішень яких ДЕЕ можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах.

Можливо допущення таких розходжень щодо визначення об’єктів ЕЕ в нормах аналізованих законів пояснюється тим, що практика правозастосування в Україні виходить з того, що існує Перелік видів діяльності та об’єктів, які становлять підвищену екологічну небезпеку, затверджений постановою КМУ 27.07.1995р. №554 (далі – Перелік) [27], і лише для тих видів діяльності та об’єктів, що визначені у цьому Переліку, здійснення ДЕЕ є обов’язковим, на вимогу ч.3 ст.13 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] та ст.26 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3]. Тож, важливим правовим моментом є визначення випадків обов’язковості проведення ДЕЕ. Зокрема, до таких об’єктів відносяться: атомна енергетика і атомна промисловість; біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво; поводження з відходами; добування, переробка і зберігання нафти й газу; автозаправні станції, хімічна промисловість, металургія, гірничодобувна промисловість, поводження з вибуховими речовинами, промисловість будівельних матеріалів, целюлозно-паперова та деревообробна промисловість, тваринництво, виробництво харчових продуктів, будівництво каналізаційних споруд і очисних систем, будівництво гідротехнічних споруд тощо. Перелік не є вичерпним, адже п.22 передбачає можливість проектувальників і замовників у кожному конкретному випадку визначати інші проекти будівництва об’єктів IV-V категорії складності для обов’язкового проведення ДЕЕ, згідно з вимогами ДБН В.1.2-14-2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ» у Порядку віднесення об’єктів будівництва до IV і V категорій складності [129], відповідно до ст.32 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» [19]. Проте, встановлення обмеженості, виключно щодо проектів будівництва IV-V категорії складності що підлягають обов’язковій ДЕЕ, унеможливлює визначення будь-яких інших еколого-небезпечних об’єктів та видів діяльності. Відзначимо, що раніше, до внесення змін від 06.06.2011р. до п.22 зазначеного Переліку, передбачалося можливість органів Мінприроди визначати інші окремі екологічно небезпечні об’єкти для обов’язкового проведення ДЕЕ. І це, на нашу думку, будо виправданим, позаяк з розвитком науки і техніки з’являються все нові види екологічно небезпечної діяльності [143].