Правове регулювання екологічної експертизи

Залучатися до ГЕЕ можуть установи, підприємства, організації, у т.ч. іноземні юридичні і фізичні особи, а також окремі громадяни, громадські інспектори з охорони довкілля, члени експертних та консультативних рад ЕЕ, що функціонують як при об’єднаннях громадян, так і при інших формуваннях.

Для врахування громадської думки, особи які проводять ГЕЕ (суб’єкти ГЕЕ), зобов’язані провести публічні слухання або відкриті засідання за участю населення. З метою інформування населення та узгодження дій з іншими об’єднаннями громадян, суб’єкти ГЕЕ обнародують через ЗМІ заяву про проведення ГЕЕ, в якій зазначаються відомості про склад еколого-експертного формування, перелік спеціалістів залучених до участі в ГЕЕ, об’єкт, строки та порядок її проведення. Заява подається до органів Мінприроди та відповідних місцевих рад. А що стосується інших органів державної виконавчої влади, то замовник ГЕЕ повинен сам визначити, у колі інтересів якого державного органу перебуває відповідний об’єкт ГЕЕ.

Висновки ГЕЕ мають бути висвітлені в ЗМІ й надіслані відповідним радам, органам виконавчої влади на місцях, органам Мінприроди, іншим зацікавленим сторонам. Висновки ГЕЕ мають рекомендаційний характер і можуть враховуватися органами, які здійснюють ДЕЕ, а також органами, що зацікавлені в реалізації проектних рішень або які експлуатують відповідний об’єкт. Однак, не дивлячись на те, що ст.11 ЗУ «Про екологічну експертизу» передбачає для прийняття рішень щодо подальшої реалізації об’єкта ЕЕ урахування громадської думки, проте таке урахування не означає обов’язкового схвалення висновків ГЕЕ державними органами [4]. Звідси випливає, що положення ЗУ «Про екологічну експертизу» про те, що висновки ГЕЕ "можуть враховуватися" при проведенні ДЕЕ органами, що приймають рішення про реалізацію об’єкта експертизи, не відповідають тій правовій ситуації, що склалась в Україні після ратифікації Україною Оргусської Конвенції [37]. Адже, відповідно п.8 ст.6 Конвенції, кожна із Сторін забезпечує, щоб у відповідному рішенні належним чином було враховано результати участі громадськості. Враховуючи це не можна застосовувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір []. Як нам здається, виправити таку ситуацію можна шляхом внесення змін до ст.30 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3], зокрема замінити висловлення "можуть враховуватись" на "повинні враховуватись". А у тому випадку, "коли ті чи інші висновки ГЕЕ не враховуються державними органами, то державні органи мають надати обґрунтовану відповідь стосовно того, з яких причин це сталося". Про доцільність внесення таких змін, свідчить аналіз практики проведення ГЕЕ в нашій країні, яка показує, що вони не є ефективним засобом громадського управління, позаяк носять рекомендаційний характер і нікого ні до чого не зобов’язують (Додаток 3).

Також, недоліком законодавчої техніки, на наш погляд, є відсутність  у діючому законодавстві норм про класифікацію висновків ЕЕ та критерії такої класифікації. У зв’язку з чим, доцільно було б ч.1 ст.33 ЗУ «Про екологічну експертизу» доповнити реченням "еколого-експертний висновок може бути позитивним, умовно негативним із поверненням об’єкта експертизи на доопрацювання, та принципово негативним". Це має сприяти експертам ГЕЕ в оцінюванні об’єктів не лише з позиції «прийнятно – неприйнятно», але й у виявленні конкретних недоліків, які необхідно та можливо усунути у випадках повернення на доопрацювання. Адже, практика свідчить про відсутність жодного прикладу успішного (із дотриманням законодавчих вимог, із урахуванням у подальшому висновків) проведення ГЕЕ. Поясненням цьому є низка причин, зокрема низький рівень обізнаності громадськості щодо процедури проведення ЕЕ, брак інформації стосовно запланованих до впровадження об’єктів; брак коштів на проведення ГЕЕ; дорадчий характер висновків ГЕЕ. Так, наприклад, висновок ГЕЕ, проведеної малим підприємством «Макро» на замовлення Хмельницького облуправління Товариства охорони природи у Хмельницькій області у 1992р. по визначенню еколого-гідрогеологічної оцінки впливу Полонського спецкар’єру на родонові води розвіданого родовища в басейні струмка Боровичка на території Хмельницької області містив усього чотири пункти без поділу його на законодавчо встановлені частини та в узагальненому вигляді визначав можливість розробки земельної ділянки та розвитку спецкар’єру, містив Додаток-схему території, та за своїм характером був позитивним [; ]. Як бачимо, у наведеному нами випадку проведення ГЕЕ не дотримано чіткої структури висновку ГЕЕ. Отже, висновок ГЕЕ має складатися із законодавчо закріплених та інших частин, приміток та додатків, а також повинен відображати матеріали публічних (громадських) слухань, які проводились на будь-якій із стадій ГЕЕ.

В Україні щороку велика кількість важливих проектів здійснення екологічно небезпечної діяльності проходять ДЕЕ. Зокрема, ЕЕ свого часу піддавались: проект будівництва Рівненської АЕС; проекти реконструкції ДніпроГЕС-1, Київської ГЕС, виробничих потужностей горезвісного ВАТ «Криворіжсталь», аеровокзального комплексу міжнародного літовища "Донецьк"; уточнений проект спорудження Ташлицької ГАЕС; проект облаштування Акташського нафтового родовища для пробної експлуатації; проект введення в експлуатацію енергоблока № 2 на Хмельницькій АЕС; робочі проекти Газопроводу Ананьїв-Ізмаїл (ІІ нитка), електронасосного агрегату на НС-12 аміакопроводу "Тольяті-Одеса" тощо. Останнім часом значну частку розглянутих у ході ДЕЕ проектів становлять проекти будівництва автозаправних станцій. Проте, велика кількість розглянутих проектів повертається на доопрацювання із зауваженнями, що свідчить про значні порушення в цій сфері і недосконалість чинного законодавства яке регламентує відносини з еколого-експертної діяльності. Зокрема, громадські слухання у більшості випадків будівництва (навіть масштабного) або взагалі не проводяться, або проводяться формально, з порушенням процедури, з фальшуванням як результатів, так і можливості представників громади висловити свою думку. Всенародні обговорення проектів також проходять з чисельними порушеннями (або не проводяться взагалі). Вимоги щодо проведення незалежної ГЕЕ ігноруються різними способами. Фактично, сутність того, що відбувається в останні роки – це повний правовий нігілізм, цинічне ігнорування цілої низки законів, думки громадськості, міжнародних норм тощо. А інколи ще й вимог здорового глузду. Зазначене обумовлює необхідність більш детального визначення процедури ГЕЕ на законодавчому рівні, зокрема розширення повноважень громадськості у цій сфері, а також забезпечення більш ефективної участі громадськості у процесі ДЕЕ, що в свою чергу сприятиме оптимізації екологічного управління в цілому.

Що до порядку проведення інших екологічних експертиз, то в чинному законодавстві цьому питанню майже не приділяється уваги. Ст.17 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] дає загальну характеристику інших ЕЕ як виду ЕЕ. Зрозуміло, що ЕЕ може мати статус іншої ЕЕ лише у разі її відповідності усім загальним вимогам ЗУ «Про екологічну експертизу», зокрема, щодо статусу експертів, оголошення заяви про екологічні наслідки діяльності, порядку проведення експертизи і оформлення висновків. Звідси випливає, що ЕЕ які здійснюється за замовленням юридичних і фізичних осіб за договором з експертами – фізичними особами, не можуть розглядатися як інші ЕЕ. До того ж, якщо така експертиза не підпадає під визначення ГЕЕ – вона взагалі не розглядається як ЕЕ, адже норми ЗУ «Про екологічну експертизу» на неї не поширюються.

Так, інші ЕЕ можуть здійснюватися за ініціативою заінтересованих юридичних і фізичних осіб на договірній основі із спеціалізованими еколого-експертними органами і формуваннями. Примірний договір про надання еколого-експертних послуг затверджується Мінприроди. При цьому, необхідно звернути увагу на те, що для отримання правового значення експертизи як виду іншої ЕЕ, необхідно щоб виконавцем її було спеціалізоване еколого-експертне формування чи орган. Ймовірно, як іншу ЕЕ можна визначити відомчу і наукову ЕЕ. Адже, відомча ЕЕ проводиться за наказом відповідного відомства, а її результати зберігають силу всередині відповідної відомчої сторони, якщо вони не суперечать висновкам ДЕЕ. А наукова ЕЕ проводиться з ініціативи наукових установ або вищих навчальних закладів, а також з ініціативи окремих учених або наукових кіл, а її висновки носять інформаційний характер.

Інша ЕЕ може проводитися, як альтернатива ДЕЕ у випадках, визначених законом. Наприклад, якщо планований вид діяльності не включений до Переліку видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку [27], то проведення ДЕЕ щодо нього буде необов’язковим. Наприклад, у таких випадках для виконання вимог ст.40 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» може бути проведена інша ЕЕ. Обов’язковість проведення ЕЕ, а не ДЕЕ передбачається ч.2 ст.40 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» [93], – будівництво господарських об’єктів, розвиток господарської діяльності на територіях природно-заповідного фонду здійснюється за умови проведення ЕЕ.

У підсумок відзначимо, що замовники іншої ЕЕ; особи заінтересовані в проведенні додаткових експертиз; а також суб’єкти господарювання що експлуатують еколого-небезпечні об’єкти які негативно впливають на стан НПС і здоров’я людей, – проводять ЕЕ за свій рахунок згідно з договорами. У цьому зв’язку, необхідно звернути увагу на те, що донині в державній практиці були відомі й поширювалися лише дві основні процедури врахування екологічних факторів у процесі реалізації нових проектів та інших рішень, пов’язаних із модернізацією та реконструкцією підприємств, – ОВНС та ЕЕ. Але ці процедури спрямовані на запровадження ранніх дій із запобігання негативним впливам діяльності, тобто діям, що тільки плануються. На діючих же підприємствах і об’єктах, як правило ініціативи щодо проведення ЕЕ, яка б надходила від керівництва підприємств або інших зацікавлених органів, практично не буває. Це зумовлено насамперед тим, що екологічні заходи, на думку керівників" – затратний засіб, до якого потрібно так і ставитися. Але в сучасних умовах реформування економіки, прагнення України вступити до ЄС та світової спільноти, ставлення до екологічних проблем, безумовно, має змінитися. Вважаємо, що як з правової так і з еколого-економічної точки зору, одним із стимулів, який може змінити думку власників і керівників виробництв під час розв’язання екологічних проблем, є прагнення привернути увагу іноземних інвесторів для реконструкції та переобладнання підприємств в екологічно безпечні, з метою бути на рівні в подальшій конкурентній боротьбі на світових ринках.

РОЗДІЛ 3

СИСТЕМА ЕКСПЕРТИЗ В  ЕКОЛОГІЧНІЙ ЦАРИНІ

3.1. Поняття і види еколого-значимих експертиз

На нашу думку, екологічна експертиза, хоча й має важливе значення, але не є єдиним видом експертиз, що здійснюються в екологічній царині. На відміну від власне ЕЕ, правовому регулюванню інших видів експертиз, висновки яких можуть мати значення в системі екологічних правовідносин, на жаль, приділяється менше уваги. Так, аналіз чинного законодавства свідчить, що складовою правової охорони НПС є встановлена законодавством система експертиз, які не є ЕЕ, але висновки їх можуть мати еколого-правове значення. Діяльність із проведення таких експертиз регулюється низкою спеціальних законів. Наприклад, щодо: 1) екологічної судової експертизи – ЗУ «Про судову експертизу» (25.02.1994р.) []; 2) наукових і науково-технічних експертиз – ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» (10.02.1995р.) [17] (а також, відповідними спеціальними законами які стосуються кожного окремого різновиду наукової експертизи, зокрема екологічної експертизи); 3) експертизи землевпорядної документації – ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» (17.06.2004р.) [] з урахуванням вимог Земельного кодексу України [22]; 4) медико-соціальної експертизи втрати працездатності – ст.69 Основ законодавства України про охорону здоров’я (19.11.1992р.) [] і відповідним Положенням про медико-соціальну експертизу (03.12.2009р.) []; 5) ветеринарно-санітарної експертизи – ЗУ «Про ветеринарну медицину» (ред. 16.11.2006р.) [25]; 6) фітосанітарної експертизи – ЗУ «Про карантин рослин» (ред. 19.01.2006р.) [24].

Тож у підтвердження  нашої думки, перед усім розглянемо ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» [17]. Із змісту преамбули зазначеного Закону випливає, що проведення наукової та науково-технічної експертизи здійснюється з метою забезпечення наукового обґрунтування структури і змісту екологічних програм і проектів. Надалі, наукова і науково-технічна експертиза визначається як діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка науково-технічного рівня об’єктів експертизи і підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо таких об’єктів (ст.1). Завданням експертизи що розглядається є, поміж іншого, перевірка відповідності об’єктів експертизи вимогам і нормам чинного законодавства (у т.ч. екологічного); оцінка відповідності об’єктів експертизи вимогам екологічної безпеки; прогнозування науково-технічних, суспільно-економічних і екологічних наслідків реалізації чи діяльності об’єкту експертизи (ст.2). Об’єктами наукової та науково-технічної експертизи можуть бути: діючі об’єкти техніки (в тому числі військової) та промисловості, споруди, природні об’єкти тощо, стосовно яких виникає потреба отримати науково обґрунтовані експертні висновки; проекти, програми, пропозиції різного рівня, щодо яких необхідно провести науково обґрунтований аналіз і дати висновок про доцільність їх прийняття, впровадження, подальшого використання тощо (ст. ст.2, 5) [17]. Виходячи з аналізованих приписів законодавства випливає, що в частині забезпечення екологічної безпеки, висновки наукової та науково-технічної експертизи повинні мати еколого-правове значення. Адже, наукова та науково-технічна експертиза має спільну із ЕЕ мету щодо дослідження, аналізу та оцінки певних об’єктів на відповідність екологічним вимогам. Разом з тим, різновидами наукової та науково-технічної експертизи є: 1) природно, власне екологічна експертиза; 2) експертиза інноваційних проектів – ЗУ «Про інноваційну діяльність» (04.07.2002р.) []; 3) експертиза ядерної та радіаційної безпеки – ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (08.02.1995р.) []; 4) експертиза цивільного захисту, тобто експертиза проектів і рішень техногенної безпеки об’єктів виробничого та соціального призначення – ЗУ «Про правові засади цивільного захисту» (24.06.2004р.) []; 5) експертиза проектів будівництва – ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» (17.02.2011р.) [19]; 6) санітарно-епідеміологічна експертиза – ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (24.02.1994р.) []; 7) експертиза пожежної безпеки – ЗУ «Про пожежну безпеку» (17.12.1993р.) []; 8) експертиза енергозбереження – ЗУ «Про енергозбереження» (01.07.1994р.) []; 9) експертиза охорони праці – ЗУ «Про охорону праці» (ред. 21.11.2002р.) []; 10) експертиза лікарських засобів – ЗУ «Про лікарські засоби» (04.04.1996р.) []; 11) експертиза технічного захисту інформації – ЗУ «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» (ред. 31.05.2005р.) []; 12) експертиза технологій – ЗУ «Про державне регулювання діяльності у сфері трансферу технологій» (14.09.2006р.) [18].

Природно, що завданням наукових та науково-технічних експертиз які підпадають під сферу дії ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» [17], поміж іншого, буде оцінка відповідності певних об’єктів експертизи вимогам екологічної безпеки, а різниця хіба що в об’єктах та суб’єктах. Тож, випливає, що висновки цих експертиз матимуть екологічне значення. Таким чином, зазначені види експертиз складають окрему підсистему еколого-значимих експертиз у царині екології. Адже, поєднуючи в собі два види експертиз – 1) у сфері наукової діяльності і 2) у сфері науково-технічної діяльності, – у той же час ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» [17], містить в собі дві групи норм, 1) спеціальних – які регулюють лише наукову і науково-технічну експертизу, і 2) загальних – щодо проведення всіх інших наукових і науково-технічних експертиз. Отже, поряд з наявністю спеціального законодавства щодо правового регулювання вище зазначених експертиз, у той же час ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» [17] встановлює загальні вимоги щодо їх проведення, і субсидіарно /додатково/ застосовується до регулювання правовідносин щодо здійснення їх загалом. Тобто у частині, не врегульованій спеціальним законодавством по кожному окремому виду наукових і науково-технічних експертиз, діє загальне законодавство про наукову і науково-технічну експертизу.

До того ж, зауважимо, що ст.ст.8, 15 ЗУ «Про інвестиційну діяльність» (18.09.1991р.) [], ст.7 ЗУ «Про архітектурну діяльність» (20.05.1999р.) [], ст.31. ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» (17.02.2011р.) [19], ЗУ «Про правові засади цивільного захисту» (24.06.2004р.) [107] та деякі інші нормативні акти передбачають проведення КДЕ, яка охоплює різні види наукових та науково-технічних експертиз, у т.ч. й ЕЕ. При цьому, визначальним є те, що при проведенні зазначених експертиз у складі КДЕ, обов’язково мають враховуватися висновки ДЕЕ.

Але, незважаючи на загальне формулювання ознак наукової та науково-технічної експертизи, ЗУ «Про наукову і науково-технічну експертизу» [17] не поширюється на всі види експертиз. Зокрема, такими є судова експертиза (судово-екологічна експертиза), експертиза землевпорядної документації, медико-соціальна експертиза втрати працездатності, фітосанітарна і ветеринарно-санітарна експертизи, що регулюються відповідними спеціальними законами. Мета та завдання цих експертиз, у тій чи іншій ступені перетинаються із метою та завданнями ЕЕ, тому природно, що висновки зазначених експертиз будуть мати екологічне значення. Щоб з’ясувати належність аналізованих експертиз до еколого-значимих, виходимо із мети, завдань та принципів ЕЕ, зокрема запобігання та недопущення негативного впливу антропогенної діяльності на стан НПС і здоров’я людей, адже виходячи із приписів ст.50 Конституції України [2] кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля.