Правове регулювання екологічної експертизи

Вирішальну роль у  цьому процесі відіграла Директива 85/337/ЕЕС (27.06.1985р.) [39, С.40], відповідно до якої запровадження ОВД, як СЕО, стало обов’язковим на всьому просторі Європейського Союзу (далі – ЄС). Директива справила значний вплив на розвиток законодавства про ОВНС у європейських країнах, в т.ч. країнах СНД [, С.126; 45, С.7; ]. Зокрема, в європейському екологічному праві відбулося остаточне розділення понять ЕІА/ЕОП і СEО [, С.4].

СЕО має на меті забезпечення орієнтації державних політик, планів та програм на пріоритети сталого розвитку шляхом повноцінного врахування в них екологічної складової. На всьому просторі ЄС застосування СЕО спирається на єдині правові стандарти, які є стрижнем "горизонтального" підходу до вирішення питань запобігання негативному впливу діяльності суспільства на довкілля, у тому числі на здоров’я людини []. Зокрема, процедура СЕО передбачає по можливості якнайповніше залучення громадськості до вирішення питання організації певної господарської діяльності на якомога ранній стадії. Робиться це, звичайно, не заради вдоволення амбіцій окремих лідерів громадських угруповань чи організацій у цілому, а для забезпечення безконфліктного (тією мірою, в якій це можливо) й успішного здійснення запланованої діяльності та досягнення відповідної господарської чи іншої мети []. Однак, в Україні цей прогресивний інструмент державного управління довго не знаходив визнання.

Лише з кінця 80-х  років отримала в Україні розвиток ОВНС, яка прототип ОВД, загальний потенціал якої ще досі значно поступається «західному типу», оскільки він не має економічної складової, яка дає змогу попередити непродуктивні витрати інвестицій. Популярність ОВНС набула на стільки великого значення, що у 1988р. при колишньому Держкомприроди СРСР було створено Міжнародний центр ОВНС [, С.177]. Історії становлення законодавства про ОВНС, яка безпосередньо пов’язана із здійсненням ЕЕ в Україні (на той час у складі СРСР) має чітко зафіксовану дату – 20.09.1988р., якою датується Інструктивний лист Державного комітету СРСР з охорони природи «Про державну екологічну експертизу проектів господарської діяльності в органах системи Держкомприроди СРСР», надісланий до усіх міністерств і відомств СРСР. У цьому документі вперше було зафіксовано, що міністерства і відомства, державні і кооперативні підприємства, організації, колгоспи і радгоспи – замовники, при розробці схем розвитку і розміщення галузей народного господарства, техніко-економічних обґрунтувань (розрахунків), проектів та іншої документації забезпечують підготовку екологічного обґрунтування передбачуваної господарської діяльності, проводять ОВНС і обговорення її громадськістю [, С.16-24]. Інструкція, зобов’язувала господарюючих суб’єктів-замовників подавати проектну документацію на ЕЕ і включати до її складу результати ОВНС. До обов’язку Держкомприроди входив розгляд переданої документації протягом 45 днів і підготовка висновків, які мали обов’язковий характер. А у грудні 1989р. Держкомприроди направив своїм підрозділам два листи про процедуру здійснення ОВНС, у яких заборонялося відділам ДЕЕ приймати на експертизу проекти, які не містили результатів ОВНС, а також наводили перелік іншої обов’язкової документації, що подається на експертизу [46]. Однак, у вказаних документах суть і значення ОВНС та ЕЕ не були розкриті, а лише продекламовані.

Важливими моментами  розвитку теорії та практики ОВНС в  Україні стали прийняття законів  «Про охорону навколишнього природного середовища» [3] та «Про екологічну експертизу» (ст.ст. 8, 15, 36) [4]. ОВНС стала головним інструментом екологічного планування, який являє собою комплексний прогноз змін стану природного, соціального і техногенного середовищ, який роблять на підставі аналізу впливів передбачуваної господарської діяльності з урахуванням можливих заходів забезпечення екологічної безпеки та оптимізації використання ресурсів з метою досягнення рівноваги між розвитком суспільства і збереженням якості довкілля – екологічно безпечного розвитку суспільства [51; , С.309].

У травні 2003р. Україна  підписала міжнародний Протокол про СЕО до Конвенції про ОВД в транскордонному контексті []. Цей Протокол надає Україні принципово новий організаційно-правовий інструмент екологічно збалансованого та демократичного управління розвитком економіки та інших сфер діяльності суспільства. Побудова національної процедури СЕО стала важливим завданням сьогодення у справі розвитку та адаптації екологічного законодавства України до норм ЄС.

Однак, чинне законодавство України (як і більшості пострадянських держав), визначає правову конструкцію ЕІА/ЕОП у формі ЕЕ, що не відповідає вимогам ЄС [45, С.20]. У порівнянні з європейськими нормами український варіант ЕОП має "урізаний" зміст, зокрема, ЕОП проводиться на стадії прийняття проектних рішень, як контрольно-дозвільна процедура і визначена: 1) лише у складі ЕЕ, 2) нормативно розроблена тільки на проектному рівні, 3) є інструментом регулювання впливів тільки у межах діючих екологічних стандартів і норм. До речі, в українському законодавстві взагалі не має терміну адекватного ЕОП. До української ОВНС досить умовно можна прирівняти поняття ЕОП, оскільки в них є багато спільного, зокрема обидві процедури є екологічною оцінкою проектного рівня.

Щодо відмінності між процедурами ОВНС і ОВД, то вони полягають в ідеології самої оцінки, оскільки вся процедура ОВД, від ідеї до практичної реалізації, базується на варіантності рішень, які змінюються залежно від результатів здійснення цієї оцінки [55, С.310], тоді як ОВНС – лише складова обґрунтувань тих рішень, які затверджують. У ст.8 ЗУ «Про екологічну експертизу» вказується, що "до документації на об’єкти екологічної експертизи додаються обґрунтування з комплексною екологоекспертною оцінкою існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища... " [4]. Отже, у цьому випадку первинним є рішення, а тоді вже ОВНС. Таким чином, законодавство України не розглядає ОВНС, як окрему самостійну функцію управління, це є лише допоміжна функція у складі ДЕЕ, яка органічно вплетена у правовий інститут ЕЕ. ОВНС жорстко включена до процесу проектування, яке розпочинається реально тоді, коли рішення про розгортання певної господарської діяльності вже фактично прийняте [51]. Тобто, ОВНС не передує прийняттю рішення, не є його складовою, а здійснюється здебільшого постфактум [51; ]. Проте, ЕОП /ЕІА на відміну від ОВНС, являє собою цілком самостійну процедуру з окремим правовим результатом, вона значно ширше за комплексом дій і відповідає усім вимогам, що висуваються до системи EA у цілому [, С.59-61]. Але, вірним буде не протиставляти ЕОП і ОВНС, так як розвиток ОВНС, як інституту екологічної оцінки проектного рівня має здійснюватися відповідно до вимог міжнародного права.

Певні особливості має  транскордонна ОВНС, яка здійснюється відповідно до Конвенції про ОВД у транскордонному контексті [38]. Конвенція визначає вимоги до здійснення ОВНС у тому випадку, коли негативні наслідки господарської діяльності можуть поширитися на територію іншої держави. Вимоги до матеріалів транскордонної ОВНС наведені у Додатку №2 до Конвенції. При здійсненні ОВНС суб’єкти господарської діяльності України повинні враховувати можливий транскордонний вплив своєї діяльності у встановленому порядку [].

У наступному, для ліпшого розуміння ОВНС, розглянемо цю процедуру більш детально. Так, відповідно до ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» ОВНС здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону довкілля, екологічної ємності даної території, стану довкілля у місці, де планується розміщення об’єктів, екологічних прогнозів, перспектив суспільно-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу шкідливих чинників та об’єктів на довкілля (ч.4.ст.51) [3]. ОВНС визначається, як науково-дослідна робота проектувальника екологічно небезпечної діяльності, спрямована на визначення доцільності і прийнятності проектованої діяльності й обґрунтування господарчих, технічних, організаційних, санітарних, державно-правових та інших заходів щодо забезпечення екологічної безпеки (п.1.1 ДБН А.2.2-1-2003) [59]. Основними завданнями ОВНС є загальна характеристика існуючого стану території будівництва, де планується здійснити діяльність, розгляд і оцінка екологічних, соціальних, і техногенних чинників, санітарно-епідемічної ситуації конкурентно-можливих альтернатив планованої діяльності, визначення переліку екологічно небезпечних впливів і зон впливів планованої діяльності на довкілля за варіантами розміщення, визначення масштабів та рівнів впливів планованої діяльності на довкілля тощо (п.1.3. ДБН А.2.2-1-2003) [59].

Підставою для конкретизації  об’єктів ОВНС виступає Перелік потенційно небезпечних видів діяльності [27]. Однак, цей документ лише частково відповідає Додаткам I і II Директиви 85/337/ЄЕС [39] та Додатку I Протоколу про СЕО [54], що містять види діяльності, стосовно яких стратегічні рішення підлягають обов’язковій СЕО. Зокрема, Постанова КМУ №554 не вказує текстильну, шкіряну та гумову промисловість, будівництво та експлуатацію гоночних треків і випробувальних трас та ін. [27]. Отже, зазначений Перелік не можна вважати достатнім для створення гнучкої системи екологічної оцінки, адже залишається відкритим питання про правовий порядок прийняття рішення щодо здійснення або не здійснення екологічної оцінки актів державного планування. Природно, необхідно юридично закріпити критерії екологічної значимості стратегічних рішень, які стануть підставою для прийняття рішення щодо проведення або не проведення ОВНС, а також визначення потрібного обсягу процедури оцінки [45, С.38].

Впровадження процедури  ОВНС у проектування господарської  діяльності забезпечується спеціальним  технічним документом ДБН А.2.2-1-2003 «Проектування. Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд» (далі – ДБН А.2.2-1-2003) [], яким керуються під час проведення ДЕЕ.

ЗУ «Про охорону навколишнього  природного середовища» встановлено, що проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки впливу на НПС і здоров’я людей (ч.3 ст.51 [3]). Загальні вимоги до змісту матеріалів ОВНС закріплено у ч.1 ст.8 і ст.36 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]. У матеріалах ОВНС обґрунтовуються доцільність екологічно небезпечної діяльності та способи її реалізації, можливі альтернативні варіанти рішень, характеристика стану НПС території, види та рівні впливу на нього в нормальних і екстремальних умовах, можливі зміни його якісного стану, еколого-економічні наслідки діяльності, заходи щодо зменшення рівня екологічного ризику і забезпечення вимог екологічної безпеки.

Отже, матеріали ОВНС є цілком окремою, самостійною частиною документації, присвяченою прогнозу впливу певної діяльності не тільки на стан довкілля, але й на раціональність користування природних ресурсів та здоров’я людей. Матеріали ОВНС є об’єктами ДЕЕ і посідають вагоме місце серед проектних матеріалів, які подають на ЕЕ. Будучі складовою частиною передпроектної або проектної документації, матеріали ОВНС одночасно являють собою закінчене дослідження, а їх об’єктивність перевіряється у ході ДЕЕ або екологічного контролю. Відповідно до ст.15 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4] матеріали ОВНС оформлюється у вигляді:

а) Окремого розділу (тому, книги) документації на об’єкти експертизи (перша форма ОВНС), – який повинен містити: комплексну екологоекономічну оцінку впливу запланованої чи здійснюваної діяльності на стан НПС, використання і відтворення природних ресурсів (ст.36);

б) Заяви про екологічні наслідки діяльності (друга форма ОВНС), вимоги до змісту якої викладені у ст.35 ЗУ «Про екологічну експертизу» [4]. Заяві надається велике значення як документу, обов’язковому і необхідному для еколого-експертної оцінки проектних матеріалів і, як юридичному документу щодо суті цих наслідків про гарантії виконання заходів щодо забезпечення екологічної безпеки на весь період здійснення проектованої діяльності [51].

Вимоги щодо порядку розроблення і змісту розділу ОВНС містяться у підзаконних нормативних актах. Загальні вимоги до матеріалів ОВНС у складі проекту містяться у ДБН А.2.2-3-2004 «Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва» []. Вимоги щодо порядку розроблення, складу і змісту матеріалів ОВНС у складі проектної документації на нове будівництво, розширення, реконструкцію та технічне переоснащення об’єктів промислового та цивільного призначення, встановлюють ДБН А.2.2-1-2003 [59]. І лише обмежено (щодо проектів державних інвестиційних програм, програм, проектів схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства, а також проектів містобудівної документації), застосовується Положення Про склад і зміст матеріалів оцінки впливу запроектованої господарської діяльності на стан оточуючого середовища і природних ресурсів (ОВОС) на різних стадіях вирішення завдань будівництва нових, розширення, реконструкції, технічного переозброєння діючих промислових та інших об’єктів (наказ Мінприроди від 08.07.1992р. №59).

Складання Заяви про наміри майбутньої діяльності та попередня оцінка впливу об’єкта проектування на НПС є першим етапом процедури ОВНС, як складової передінвестиційних досліджень. В Заяві містяться дуже стислі відомості щодо можливих впливів на різні складові довкілля. Звичайно, жодного стосунку до ОВНС у справжньому розумінні цього поняття зазначена інформація щодо можливих впливів майбутньої господарської діяльності на складові довкілля (геологічне, повітряне, водне середовище та ін.) не має – це просто фіксація цілком очевидних речей, на зразок "очищені промислові стічні води, зважаючи на їх порівняно незначні об’єми, не справлять суттєвого негативного впливу на стан річки..." і тому подібне [56, С.19]. Така інформація (за умови її об’єктивності) дійсно може дати певне (хоч і дуже поверхове) уявлення про "екологічність" того чи іншого виробництва і рівень його теоретично можливої небезпеки для довкілля (без прив’язки до конкретної території). Вона є, безумовно, корисною і потрібною, але аж ніяк не достатньою для забезпечення можливості справді об’єктивного аналізу варіантів розміщення об’єкта на рівні процедури ОВНС. Тобто реально відбувається обрання пріоритетного варіанта не на підставі висновків процесу ОВНС, а виходячи в основному з інтересів та уподобань замовника при, звісно, "урахуванні екологічної обстановки". Відбувається це тому, що, як уже зазначалося, в Україні ОВНС є частиною процесу проектування, а її результати – розділом документації, тоді як по своїй суті ОВНС мала б бути процесом прийняття рішення, за яким ішло б проектування – як документальне оформлення такого справді належно обґрунтованого рішення.

Аналіз (2-4 етапи ОВНС) цієї частини  нормативно закріплених вимог щодо матеріалів ОВНС, засвідчує, що виконання їх у повному обсязі, відповідно до положень зазначених ДБН, спроможне забезпечити в кожному конкретному випадку належне розкриття прогнозних екологічних наслідків реалізації запроектованої діяльності в обсягах, достатніх для виконання завдань ОВНС і повної реалізації природоохоронної складової потенціалу ОВНС в Україні [51].

Друга форма ОВНС – Заява про  екологічні наслідки діяльності. Складання  Заяви (5 етап ОВНС) є логічним висновком  матеріалів ОВНС. За вимогами Протоколу про СЕО у Заяві викладаються: заходи вирішення екологічних, у т.ч. пов’язаних із здоров’ям населення, проблем, що визначені в екологічному звіті; пояснення та опис врахування зауважень, що отримані у процесі консультацій з громадськістю та іншими зацікавленими суб’єктами, і при необхідності – транскордонних консультацій; опис причин вибору варіанту стратегічного акту у порівнянні з іншими альтернативами, що розглядалися у процесі проведення оцінки (ст.11, п.2) [54].