Правове регулювання екологічної експертизи

Історія екологічної експертизи (а саме такого її виду, як державної) датується 1977р., коли у складі центрального апарату тодішнього Державного комітету з охорони природи УРСР було створено спеціалізований підрозділ – Державну інспекцію з екологічної експертизи проектів, хоча законодавчого оформлення цього виду діяльності на той момент не існувало [, С.9]. До її компетенції входила екологічна оцінка документації на будівництво тих чи інших об’єктів, що вже вимагалося діючим на той час Законом УРСР «Про охорону природи Української РСР» 30.06.1960р. [].

У радянські  часи, традиційно екологічно значущі  господарські рішення приймалися шляхом їх погодження з державними природоохоронними органами. Погодження залишалося основним інструментом прийняття рішення навіть тоді, коли в природоохоронній практиці України вже було передбачено здійснення державної екологічної експертизи (далі – ДЕЕ). Така експертиза розвивалася у 70-80рр. в рамках Держплану та Держкомітету по науці та техніки та її здійснення регулювалося актами зазначених відомств. У цей період державна екологічна експертиза не впливала на прийняття рішення, її висновки носили рекомендаційний характер і практично ігнорувалися господарськими відомствами [, С.330]. Проте, уперше про необхідність запровадження механізму ЕЕ при прийнятті господарських рішень мова зайшла лише у середині 80-х років, коли Україна перебувала в складі СРСР. В Указі Президії Верховної Ради СРСР «Про додержання вимог законодавства по охороні природи і раціональному використанню природних ресурсів» від 03.07.1985р. [] містилася вказівка органам влади розробити нормативно-правові акти про обов’язкове проведення ЕЕ нових технологій і матеріалів, а також проектів у галузі розвитку інфраструктури й реконструкції промислових об’єктів.

На  цей період значно розширюються можливості громадської екологічної експертизи (далі – ГЕЕ), визначається коло питань з яких вона може призначатися та форми її проведення (Постанова Ради Міністрів СРСР 1987р. «Про посилення ролі експертизи проектів на будування крупних народногосподарських об’єктів в цілях попередження негативних екологічних наслідків» []).

Наступним кроком стала Постанова ЦК КПРС і  Ради Міністрів СРСР «Про корінну перебудову справи охорони природи в країні» від 07.01.1988р. []. Зазначена Постанова вповноважила новостворений Державний комітет з охорони природи проводити державну екологічну експертизу планів, програм, нових матеріалів і технологій, а також окремих проектів. Для реалізації цього завдання, на підставі Наказу Ради Міністрів СРСР №436 від 08.04.1988р., у структурі Держкомприроди були створені спеціальні Управління державної екологічної експертизи [, С.237]. У цьому ж році (27.11.1989р.), Верховна Рада СРСР прийняла постанову «Про невідкладні заходи екологічного оздоровлення країни», що забороняла фінансування проектів і програм, які не мали позитивного висновку державної екологічної експертизи [].

Прийняті  у той час нормативно-правові  акти свідчили про зростаючу стурбованість екологічними проблемами в суспільстві, необхідність демократизації і гласності у прийнятті рішень. Однак, ЕЕ що здійснювалася за старим законодавством, була недосконалою. Зокрема, поняття і значення ЕЕ не були розкриті, а лише продекламовані.

Другий етап розвитку ЕЕ можна визначити  етапом законодавчого закріплення засад здійснення ЕЕ. Одним із таких актів став ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» прийнятий 25.06.1991р. [3], у розділі VІ якого був запроваджений інститут ЕЕ, незалежної від замовника.

Третій (новітній) етап триває із середини 90-х років ХХ ст. і до сьогоднішніх днів. Вінцем кодифікації законодавства про ЕЕ можна визнати розробку та прийняття Верховною Радою України ЗУ «Про екологічну експертизу» (09.02.1995р.) [4], який чітко визначив поняття, мету та завдання, принципи, об’єкти цієї експертизи, форми участі громадськості в еколого-експертному процесі. ЗУ «Про екологічну експертизу» дав змогу спрямувати експертну діяльність у чітко визначене правове русло. Забезпечено розробку та введення в дію цілого комплексу нормативно-інструктивних документів, які всебічно регламентують питання організації і здійснення ДЕЕ.

Досвід практичної еколого-експертної роботи, взаємодія з санітарно-гігієнічною  експертизою та експертизами з питань охорони праці, інвестиційною, з питань пожежної безпеки, необхідність уніфікації вимог і спрощення процедур експертних оцінок для проектувальників і замовників спричинили до прийняття у 1998р. ЗУ «Про внесення змін до Закону України «Про інвестиційну діяльність» [] та відповідної Постанови Уряду «Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи» від 31.11.2007р. [], згідно яких ДЕЕ стала складовою комплексної державної експертизи (далі – КДЕ). Основна ідея нововведення полягала у забезпеченні єдиної комплексної оцінки проектної документації за усіма експертними напрямками (інвестиційний, санітарно-гігієнічний, екологічний, пожежної безпеки, охорони праці, енергозбереження, протиаварійного захисту, ядерної та радіаційної безпеки) в одному висновку [, С.48-49] та сприянні замовникам у проходженні ними необхідних експертних погоджень – замовник звертався виключно в Укрінвестекспертизу, яка була визначена координатором робіт.

Таким чином  третій етап розвитку правового інституту  ЕЕ можна визнати етапом його юридичного оформлення в системі екологічного права України. Однак, на сьогодні ще залишається багато неврегульованих питань в галузі організації та регулювання здійснення ЕЕ, які потребують розв’язання на рівні законодавства.

1.2. Законодавчі основи екологічної експертизи на сучасному етапі

Коли йдеться про  роль і значення експертизи в екологічному управлінні, зазвичай багато уваги  приділяється правовому регулюванню  здійснення власне екологічної експертизи. Основою впровадження процедури ЕЕ в Україні, як і в будь-якій іншій державі, є законодавча регламентація цього питання. Як вже було зазначено у попередньому параграфі, з прийняттям законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» [3] і «Про екологічну експертизу» [4] ЕЕ отримала законодавчий статус і стала обов’язковою складовою законотворення, управлінської, господарської, інвестиційної та іншої діяльності, що впливають або можуть негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища (далі – НПС) і здоров’я населення.

На сьогодні обов’язковість здійснення ЕЕ, порядок та умови  її проведення в Україні регулюється  значною кількістю нормативних  актів. Це закони спеціального і загального характеру, підзаконні акти міністерств і відомств, чисельні інструкції та методики, технічні документи. Основи законодавства в галузі ЕЕ формують Конституція України [2], ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» [3] та ЗУ «Про екологічну експертизу» [4], але практично, не будучи законами прямої дії, вони вимагають наявності, що конкретизують і доповнюють їх у підзаконних нормативних і правових актах Президента України й Кабінету Міністрів України (далі – КМУ), відомств, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим (далі – РМ АРК) й органів місцевого самоврядування.

Основні принципи організації ЕЕ визначені ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 26-28) [3]. А конкретний механізм здійснення ЕЕ регламентований спеціальним ЗУ «Про екологічну експертизу» [4], який спрямований на реалізацію конституційного права громадян України на безпечне навколишнє середовище за допомогою попередження негативних впливів господарської й іншої діяльності на це середовище й передбачає реалізацію конституційного права суб’єктів України на спільне ведення питань охорони НПС й забезпечення екологічної безпеки.

Деякі питання  щодо порядку здійснення ЕЕ, що не врегульовані зазначеними нормативними актами, висвітлюються в законах України «Про наукову і науково-технічну експертизу» (10.02.1995р.) [], «Про державне регулювання діяльності у сфері трансферу технологій» (14.09.2006р.) [], «Про регулювання містобудівної діяльності» (17.02.2011р.) [], «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (19.05.2011р.) [] та інших.

Проведення ЕЕ проектів діяльності сільськогосподарських комплексів базується на основі вимог: Водного кодексу України (06.06.95р.) [21 ]; Земельного кодексу України (25.10.2001р.) [], законів України «Про охорону атмосферного повітря» (ред. 21.06.2001р.) [], «Про карантин рослин» (ред. 19.01.2006р.) [], «Про ветеринарну медицину» (ред. 16.11.2006р.) [].

Варто відзначити, що багато-чисельна кількість підзаконних нормативних  актів прямо чи опосередковано стосується сфери правовідносин в галузі ЕЕ. Питома вага серед яких належить постановам Уряду, зокрема, Про порядок передачі документації на державну екологічну експертизу (31.10.1995р.) []; Про перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку (27.07.1995р.) []; Про нормативи витрат на проведення державної екологічної експертизи (13.06.1996р.) []; Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності (21.05.2009р.) []; Про Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи (11.05.2011р.) [] тощо.

Не менш важливу роль у регулюванні здійснення ЕЕ відіграють відомчі підзаконні акти міністерств і відомств України. Природно, що найважливішими поміж них є документи Міністерства екології та природних ресурсів України (далі – Мінприроди), прикладом положення Про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля (18.12.2003р.) [], положення Про систему державної екологічної експертизи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (12.03.2011р.) [] тощо. У деяких відомчих актах інших міністерств висвітлено питання суміжні із здійсненням ЕЕ, зокрема у положенні Про організацію та проведення наукової та науково-технічної експертизи, затвердженому наказом Міністерства України у справах науки і технологій (24.04.98р.) []; в інструкції Про порядок складання акта екологічної, аварійної та технологічної броні електропостачання споживача, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України (19.01.2004р.) []; у Правилах безпеки під час утилізації звичайних видів боєприпасів, затверджених наказом Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду (12.03.2007р.) [] тощо. Інколи, порядок та умови здійснення ЕЕ визначаються спільними наказами міністерств, що обумовлюється спільністю їх мети. Як приклад, наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Мінприроди України від 19.03.2001р. № 52/105 про Ліцензійні умови провадження господарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини [] у якому передбачено вимоги щодо здійснення екологічної експертизи.

Координуюча роль у сфері  регулювання відносин в царині ЕЕ належить укладеним і належним чином  ратифікованим Верховною Радою  України нормативним актам міжнародного права. Найважливішими у досліджуваній області є Міжнародна Конвенція «Про доступ до інформації, участь громадськості у ході прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (Оргус, Данія. 25.06.1998р.) ратифікована Україною у 1999р. [] (далі – Оргусська Конвенція), яка орієнтована на суттєве розширення участі громадськості у прийнятті рішень в галузі довкілля, що передбачає гарантований доступ до екологічної інформації на стадіях розробки проектів діяльності, що може мати вплив на довкілля та здоров’я населення, а також Міжнародна Конвенція «Про оцінку впливу на довкілля у транскордонному контексті» (Еспо, Фінляндія. 25.02.1991р.) ратифікована Україною у 1999р. [] (далі – Конвенція про ОВД), яка визначає вимоги до здійснення ОВНС у тому випадку, коли негативні наслідки господарської діяльності можуть поширитися на територію іншої держави. Вагоме значення має Директива Ради Міністрів ЄС № 337/85: «Оцінка впливу деяких державних та приватних проектів господарської діяльності на навколишнє середовище» (27.06.1988р.) [], яка орієнтована на регулювання відносин щодо здійснення стратегічної екологічної оцінки (далі – СЕО) інвестиційних проектів. Виконання Україною зобов’язань, що випливають із багатосторонніх угод, вимагає приведення внутрішніх законів та нормативно-правових актів у відповідність з існуючими нормами міжнародного права та врахування існуючої міжнародної практики під час розробки нових законодавчих актів. Згідно ЗУ «Про екологічну експертизу» [4], якщо міжнародним договором, в якому бере участь Україна, встановлено інші правила, ніж ті що передбачені у відповідному акті законодавства України про охорону НПС, зокрема щодо правового регулювання еколого-експертних відносин, то застосовуються правила міжнародного договору.

Зазначені нормативні акти забезпечують гарантії виконання ЕЕ у процесі прийняття господарських рішень і сприяють підвищенню якості і обґрунтованості проектних рішень. Прийнятий в Україні масив законодавчих і підзаконних актів, орієнтованих на регулювання правовідносин у сфері ЕЕ свідчить про сформованість нормативно-правових засад інституту ЕЕ в Україні. Однак, не зважаючи на зміни і доповнення, що відбулися за останні роки в чинному законодавстві України, деякі питання в галузі еколого-експертних відносин все ж таки залишаються неврегульованими. Зокрема, за існуючим законодавством в Україні фактично не діє повною мірою Оргусська Конвенція [37], закони «Про основи містобудування» (16.11.1992р.) [], «Про благоустрій населених пунктів» (06.09.2005р.) [], «Про курорти» (05.10.2000р.) [] та ряд інших.

1.3. Правове  значення ОВНС

Інститут екологічної  експертизи не можна розглянути не визначивши правове значення оцінки впливу на навколишнє природне середовище (далі – ОВНС). Адже, одним із завдань ЕЕ, відповідно до ст.5 ЗУ «Про екологічну експертизу» є оцінка впливу діяльності об’єктів екологічної експертизи на стан НПС та якість природних ресурсів; оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони НПС [4].

Слід відзначити, що вже  у 70-х роках у розвинених західних країнах, в якості нового інструменту державного управління в галузі природокористування отримала розвиток система ліцензування нового промислового будівництва за екологічним критерієм, яка отримала назву «Environmental Impact Assessment» ¹ (далі – ЕІА) [, С.77-99; , С.11]. Цей термін тривалий час використовувався у міжнародному праві та національних законодавствах західних держав. Українською мовою ЕІА можна перекласти як "оцінка впливу на довкілля" (далі – ОВД) [, С.15], що практично еквівалентно екологічній експертизі [].

ЕІА/ОВД вимагала від  інвесторів, проектувальників, аналітиків враховував

1. Вперше запроваджено у США з 01.01.1970р.; в 1979р. в Австралії прийнято закон «Про екологічне планування і оцінку стану довкілля». Environmental Management and Governance: Intergovernmental Approaches to Hazards and Sustainability. Peter J. May, Raymond J. Burby, Neil J. Ericksen, John W. Handmer, Jennifer E. Dixon, Sarah Michaels and D. Ingle Smith.- London & New York, 1996. - Р. 11

ти не тільки безпосередні впливи, але й опосередковані, а також думку громадськості, довготермінові наслідки, кумулятивні ефекти майбутніх об’єктів на стан

довкілля. У більшості  індустріальних держав такі процедури  або їх основні елементи були узаконені ще до середини 80-х рр. Упродовж наступних років цей процес набув подальшого розвитку. Розширення завдання екологічної оцінки у загальному підході – "Environmental Assessment" (далі – EA) обумовило появу та еволюцію поняття "стратегічної екологічної оцінки" (далі – СЕО). Під впливом ідей сталого розвитку EA поступово трансформується у комплексну систему процедур екологічного обґрунтування управлінських рішень всіх рівнів, що включає екологічну оцінку проектів діяльності, тобто об’єктну екологічну оцінку ЕІА (далі – ЕОП) та екологічну оцінку правових актів управління: політик, планів, програм, тобто стратегічну екологічну оцінку (далі – СЕО), спрямованих на регулювання розвитку діяльності суспільства [45, С.32].