Конфедерация и другие межгосударственные образования

2.2. Юридические основы конфедерации государств

Одним из основных вопросов, рассматриваемых в процессе составления курсовой работы и исследования конфедеративных образований являются основы такого объединения, общность которых служит фундаментом единства конфедерации. Правовые нормы с таким свойством в научной литературе именуются юридической (правовой) основой конфедерации.

Имея в виду суверенитет как неотъемлемое свойство каждого независимого государства, следует сказать, что, хотя международное право и регулирует некоторые отношения, которые являются предметом конституционного регулирования отдельных государств, конституция имеет верховенство на всей территории государства над любым другим источником права, включая международный договор.

Международное право  не может никоим образом затрагивать  сферу конституционного правотворчества, так как это противоречит суверенитету государства, уважение которого и есть один из принципов международного права. Вторжение в область непосредственного конституционного регулирования со стороны международных органов невозможно в силу самого их международного статуса. Они вправе принимать по таким вопросам только акты рекомендательного характера, а не обязательные к исполнению международные договоры. Целью международных актов рекомендательного характера является не создание конфедераций или иных образований, а скорее формирование новых «общих принципов права, признанных цивилизованными нациями», т.е. источника международного права.

Так, например, в Конституции  Французской республики существуют отдельные разделы «О международных  договорах и соглашениях» (Раздел IV) и «О соглашениях об объединении» (Раздел XIV), причем раздел «Об Европейских Сообществах и Европейском Союзе» поставлен после последнего (Раздел XV).

В качестве другого примера  обособления союзных договоров  может быть названо содержащееся в Декларации принципов заключительного  акта СБСЕ отдельное упоминание о  союзных договорах в числе  двухсторонних и многосторонних договоров, участниками которых могут быть или не быть суверенные государства. Таким образом, это подтверждает, что союзные договоры могут быть рассмотрены, как отдельная группа договоров, наряду с международными. Специфика союзных договоров, из-за которых они заслуживают выделения в отдельную группу, заключается в том, что они принадлежат к числу источников государственного права, являясь одним из учредительных документов государства, наряду с конституцией.

В подавляющем  большинстве научных работ, посвященных конфедерации, указывается на международно-правовой характер союзного договора. Однако высказывались мнения и об эволюционирующей двойственной или возможной внутрифедеральной⁵ правовой природе союзного договора.

И та, и другая позиции  по-своему правильны, так как союзный  договор, будучи, как только что отмечалось, источником государственного права, может быть применен и в качестве источника международного права. Для международных отношений, отмечал Н.А. Ушаков с образованием конфедерации возникают существенные трудности.  Так,  например,  создавая Таможенный  союз,  государства-члены  должны  денонсировать   свои  торговые  договоры   с  третьими государствами и заключить новые от имени конфедерации».

Следует согласиться  с теми, кто считает союзный  договор актом государственно-правового характера, также и потому, что такие договоры не относятся к числу международных как в п. 1а ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров, так и в п. а) ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», где в число существенных признаков международного договора включен признак регулирования такого соглашения международным правом.

Б.М. Клименко, однако, полагает, что учредительный акт конфедерации «...является межгосударственным соглашением и, следовательно, международно-правовым актом...». Ссылаясь на этот источник, другие авторы утверждают: «Любой учредительный акт конфедерации, который является международным соглашением, следует считать международно-правовым актом».

Высказываются мнения, что  союзный договор является международным договором потому, что он подписывается независимыми государствами. «Такая оценка, отмечал Б.Н. Топорнин, доминирует и сегодня в советской международно-правовой науке».

Однако только по особенностям субъектного содержания невозможно определить правовую форму договора, так как одно и то же содержание способно принимать разные формы. Сказанное подтверждается  и основополагающими  источниками  международного права, различающими понятия «межгосударственного» и «международного» договора.

Согласно норме  ст. 102 Устава ООН, регистрации в Секретариате ООН подлежит «всякий договор и всякое международное соглашение, заключенное любым членом Организации». Значит, существуют межгосударственные договоры, не являющиеся международными соглашениями.

Международное обязательство  государств-членов ООН регистрировать такие договоры в международной организации вполне обоснованно, ведь появление нового субъекта международного права не может остаться без внимания международного сообщества. Норма о регистрации союзного договора содержится, как правило, в нем самом.

Союзный договор, как уже отмечалось, ограничивает свободу международного сотрудничества его участников. В числе союзно-договорных обязательств может быть запрет на принятие на себя обязательств, противоречащих положениям союзного договора.

Между тем, современное  международное право не знает  такого основания для признания недействительности международного договора, как заключение его в нарушение союзно-договорной нормы. Представляется, что это не правовой пробел, а осознанная констатация факта несовместимости такого обязательства с международно-правовым принципом свободы договоров. Но такая несовместимость не означает противоправности союзного договора.

Вполне достаточным  правовым основанием для признания  недействительным международного договора, заключенного в нарушение союзно-договорной нормы, может послужить норма ст. 46 «Положения внутреннего права, касающиеся компетенции заключать договоры» Венской конвенции о праве международных договоров. И такой подход не следует считать какой-либо вынужденной юридической фикцией рассмотрения межгосударственного акта за внутригосударственный. Ведь союзный договор является частью правовой системы его государства-участника.

Вместе с тем, следует отметить, что использование  запретительных норм в отношении принятия каких-либо правовых актов представляется

не самым удачным решением проблемы разграничения приоритета последних. Ничтожность правового акта, нарушающего императивную норму, несомненно лучше, чем его оспоримость, гарантирует ее точное соблюдение. Право должно наделять правами, а не лишать их, т.е. следует отдавать предпочтение позитивному, а не негативному регулированию.

Цель союзного договора не укладывается в рамки  международного права. Союзный договор  заключается с целью урегулирования вопросов создания, как правило, нового государства, т.е. первичного субъекта международного права. Но такие вопросы не могут регулироваться международным правом, поскольку это противоречило бы принципу первичности государств как субъектов международного права, который заключается в том, что «никто не создает их в качестве таковых, они существуют как объективная историческая реальность».¹ Только в государственном праве, где этот принцип отсутствует, могут содержаться нормы о том, кто и как создает союзное государство. Поэтому нельзя согласиться с теми учеными, которые полагают, что конфедерация образуется международным договором,  либо на основе международных договоров. Следовательно, конфедерация не может ни существовать, ни даже возникнуть на международно-правовой основе.

Однако отношения третьих  государств, связанные с созданием  нового государственного образования, являются предметом международного права. Оно также регулирует вопросы обретения новым субъектом статуса субъекта международного права, его признания другими государствами.

Так, в ст. 1 Акта Венского конгресса было записано, что Германский союз международно-правовой союз. Такую же формулировку приписывает Статьям конфедерации и вечного союза Г.В. Александренко. В      современной литературе встречаются противопоставления конфедерации как международно-правового союза федерации как государственно-правового союза.

Крупнейшими международными договорами, посвященными таким вопросам, были Вестфальский договор 1648 года (закреплявший конфедеративное устройство Священной Римской империи германской нации, а также международное признание Швейцарской конфедерации и Республики Соединенных провинций Нидерландов) и Заключительный Акт Венского конгресса 1815 года (создание Германского союза, восстановление Швейцарской конфедерации, соединение в унии Норвегии со Швецией, и др.). Но таким же образом могут создаваться и федерации, например, Австрия в 1955 году, Федеративная Республика Германии в 1949 году.

Конфедерация, основывающаяся на одном только союзном договоре, не может считаться окончательной, так как принятие решения и его осуществление суть два различных юридических факта. Единое государственно-правовое пространство в конфедерации возникает не в силу заключения союзного договора, а в результате его исполнения. Сам по себе союзный договор не дает оснований говорить о существовании единого государственно-правового пространства. Единственное, что может ограничивать суверенитет суверенного государства - это его собственная конституция.

Поэтому государства-члены  конфедеративного союзного договора в  соответствии с ним вносят изменения в свои конституции. В союзном договоре, как правило, содержится норма об этом. «После образования конфедерации, полагает И.Г. Тимошенко, в ее субъектах продолжают действовать конституции и законы, принятые до ее возникновения. В определенных случаях в них могут быть внесены соответствующие изменения, необходимые для осуществления целей и задач конфедеративного договора на территории государств-участников».

В практике конфедерализма, однако, известны и случаи, когда  государства-участники конфедеративного договора в соответствии с ним принимали новые конституции. Так, согласно ст. 13 Германского союзного акта: «Во всех союзных государствах будет принята земельно-сословная конституция». В соответствии с этой статьей с 8 января 1816 года по октябрь 1841 года в союзных государствах-членах Германского союза было принято 26 конституций.

Внесение поправок в конституции государств-участников союзного договора (с пересмотром всей конституции или без такового) является в современных условиях единственным способом создания правовой основы конфедерации.

Правовой основой  конфедерации служат конституционные  нормы объединившихся в ней государств. Собственной, отдельной от них конституции, конфедерация не имеет.

Союзные договоры редко предусматривали  принятие устава конфедерации государств в форме отдельного документа. В качестве примера, можно назвать Рейнский союз, чей статут так и не был принят.

Следует отметить также, что если конфедеративным  союзным договором создается конфедеративное союзное государство, то в соответствии с ним принимается и конституция этого государства. Если же в конфедеративное преобразуется одно из государств-участников союзного договора, то можно обойтись и внесением поправок в его прежнюю конституцию. Правовой основой конфедерации, объединяющей конфедеративное государство и его субъекты, является не только договор о создании конфедеративного образования, но и соответствующие ей конституционные нормы суверенных государств в его составе. Двойственный характер конфедеративного государства отражается и на его правовой основе: ведь оно основывается как на договоре об учреждении конфедерации, так и на совпавших конституционных нормах субъектов в его составе.

В результате частичного или полного изменения норм конституций  государств-участников союзный договор не останется единственным учредительным документом конфедерации.

Поскольку конституция  является источником исключительно внутригосударственного права, то ее изменение или дополнение производится по внутригосударственной процедуре. Союзный договор не может действовать непосредственно, поскольку в настоящее время уже не существует на свете ни одного государства с конституцией, допускающей возможность участия в какой бы то ни было форме какого-либо   иностранного  государства  в  процедуре  ее   совершенствования. Этому препятствует государственный иммунитет. Поэтому вносить в конституцию изменения и дополнения самим союзным договором не является конституционным, этому может способствовать издание отдельного закона.

В силу этого  в конфедерации, основанной на союзном  договоре, вводится конституционный переходный режим. В течение всего периода исполнения союзного договора проявляются различные свойства конфедерации, как переходной формы.

Но и договорная федерация до вступления в силу федеральной  конституции находится в таком же состоянии. Однако, в отличие от конфедеративного, федеративный договор не возлагает обязанности создания единого государственно-правового пространства на сами государства-участники, а передает этот вопрос в ведение федерального центра. Поэтому конфедеративный союзный договор, как правило, содержит больше регулятивных норм, чем федеративный. Государства-участники конфедеративного союзного договора обязуются совершить ряд активных действий, что, с одной стороны, свидетельствует о преобладании в нем функции источника права над функцией акта самоопределения, но, с другой стороны, делает возможным его неисполнение или ненадлежащее исполнение обязавшими себя самих субъектами.