Конфедерация и другие межгосударственные образования

В.А. Ржевский полагает, что СНГ - это государственно-правовое объединение. В.Е. Чиркин находит в СНГ элементы конституционно-правового регулирования⁵³. Некоторые авторы отмечают, что дальнейшее развитие СНГ свидетельствует о полном отсутствии государственно-правового элемента⁵⁴.

Констатируя статус СНГ как  международной организации, В.В. Пустогаров указывает на имеющиеся в нем существенные конфедеративные элементы, к которым он относит, прежде всего, общие вооруженные силы и общую денежную единицу⁵⁵. Однако ни общих вооруженных сил, ни общей денежной единицы в СНГ уже давно нет. Эти конфедеративные элементы были ни чем иным, как пережитками СССР, продолжившими сохранять общность для бывших союзных республик и некоторое время после его развала. Поэтому и связывать их следует не с СНГ, а с Россией как правопреемницей СССР. Авторы современных работ не исключают, что "…черты конфедерации могут сложиться в ходе дальнейшего развития Содружества Независимых Государств..."

СНГ есть скорее международная организация, а не конфедерация. Конфедеративные (государственно-правовые) элементы может иметь только государственное образование, поэтому их наличие между государствами-членами СНГ не следует связывать с существованием самого Содружества. Следует согласиться с теми авторами, которые утверждают, что СНГ - это еще не конфедерация, что оно не является ни федерацией, ни конфедерацией. "Ни правовая, ни фактическая сторона дела не позволяет определить СНГ как конфедерацию".

Сравнивая Содружество  Независимых Государств и Европейский Союз, следует учитывать тот факт, что Концепция ЕС формировалась после второй мировой войны, когда входившие в него государства находились на уровне минимального производства и стремились к интеграции. Тогда как стратегия СНГ разрабатывалась в период, когда составляющие ее страны имели максимальные показатели в производственной деятельности и центробежные тенденции.

Исследуя перспективы  дальнейшего развития интеграции государств-членов СНГ, нельзя не отметить, что, по моему мнению, в нём доминирует тенденция: движение от конфедерации к полной разобщенности государств-участников. Одним из косвенных подтверждений этой тенденции является постепенный отказ от заключения договоров и соглашений с участием всех членов и переход к двухсторонним или иным сепаратным соглашениям.

СНГ было оформлено несколькими  документами, которые называют учредительными: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., Протокол к нему и Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г., а также Устав Содружества Независимых Государств, принятый решением Совета глав государств Содружества 22 января 1993 г.

В учредительных  документах изложены основы строительства  Содружества, его цели и принципы, однако не содержится положений о юридической природе создаваемого образования. В Алма-Атинской декларации заявляется, что Содружество не является ни государством, ни надгосударственной организацией. Фактически та же формула повторяется в Уставе: "Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями". Эти документы также не содержат прямого закрепления прав и обязанностей государств в четко определенной форме, что позволяет каждой стране выбирать приоритеты во взаимодействии с другими государствами-участниками Содружества.

Таким образом, в  соответствии с учредительными документами  Содружество не обладает наднациональными полномочиями и основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. К моменту образования СНГ каждая из бывших республик СССР объявила о своей независимости и принимала энергичные меры по созданию собственной политической системы. Оформление независимости нашло отражение в международных отношениях: бывшие советские республики признали друг друга и признаны другими государствами. Все они были приняты в ООН и стали участниками СБСЕ (ОБСЕ).

Главная идея основополагающего  документа - Соглашения о создании СНГ - состоит в том, что каждое государство, ставшее членом Содружества, сохраняет свой суверенитет в полном объеме. Принципы уважения независимости, целостности и свободы воли друг друга, невмешательства в сферы действия суверенитета каждого из членов, пронизывают содержание большинства статей Соглашения.

Для обсуждения принципиальных вопросов, связанных с координацией деятельности участников Содружества в сфере их общих интересов 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате было принято решение о создании высшего органа Содружества - Совета глав государств (СГТ), в котором на уровне глав государств представлены все страны-участники Содружества. Тогда же было решено создать Совет глав правительств (СГП) который бы координировал взаимодействия органов исполнительной власти государств-членов в экономической и социальной сферах.

СГГ и СГП, созданные  как механизм постоянных консультаций, обсуждают и при необходимости принимают решения по наиболее важным внутренним и внешним вопросам с общего согласия (консенсуса) всех государств-членов СНГ. Самые значительные их акты имеют форму деклараций.

Реальное сотрудничество развивается на уровне органов отраслевого управления. В отличие от Европейского Союза, где началу экономической интеграции государств послужило учреждение отраслевого ЕОУС, а затем, через шесть лет, ЕЭС и Евратома, в рамках СНГ только в течение первых двух лет (1991-1993 гг.) было создано более 40 межгосударственных органов отраслевого сотрудничества, в том числе 26 только в социально-экономической сфере. Это была своеобразная реакция на распад единого экономического пространства Советского Союза и обособление национальных экономик независимых государств.

В настоящее время существуют специализированные 
межгосударственные органы отраслевого сотрудничества, в том числе в 
сфере: социально-экономического сотрудничества, Межгосударственный статистический комитет, Совет руководителей 
таможенных служб, Совет по железнодорожному транспорту, Совет по 
авиации использованию воздушного пространства.

Межгосударственный  совет по нефти и газу, Межгосударственный экологический совет и другие; военного сотрудничества и безопасности Содружества - Совет министров внутренних дел, Совет руководителей органов безопасности и специальных служб, Координационный совет генеральных прокуроров и другие; Межгосударственный координационный совет по научно-технической информации, Совет руководителей государственных информационных агентств, Региональное содружество в области связи и другие; политического и правового сотрудничества  Постоянная консультативная комиссия по миротворческой деятельности, Правовой консультативный совет, Научно-консультативный центр частного права и другие.

Следует отметить, что система  межгосударственных органов отраслевого сотрудничества Содружества формировалась, по существу, стихийно. При этом на становление и деятельность этих органов оказывают влияние ряд факторов, связанных с трудностью формирования рабочих аппаратов, недостаточным финансированием, а также отсутствием должной координации их деятельности.⁵⁶

Все органы отраслевого сотрудничества наделены правом принимать рекомендации и не имеют, таким образом, наднациональных функций. Однако именно от их эффективной работы зависит не только дальнейшая судьба СНГ как интеграционного объединения, но и во многом социально-экономическое положение входящих в него независимых государств.

Решение о создании органов, которые имеют реальное значение для функционирования СНГ,  были приняты только в мае   1993 г.  Этими органами стали Исполнительный Секретариат имеющий организационно-технические функции и Межгосударственный экономический комитет (МЭК) созданный 21 октября 1994 г. в целях обеспечения формирования и эффективной деятельности Экономического союза, рационального развития интеграционных процессов в рамках СНГ.

Основой деятельности Содружества  Независимых Государств является международное право. В Соглашении о создании Содружества (Преамбула) и в ст. З Устава СНГ прямо говорится о том, что стороны намерены строить свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, неотъемлемого права на самоопределение, принципов равноправия и невмешательства во внутренние дела, отказа от применения силы, экономических или любых других методов давления, урегулирования спорных проблем согласительными средствами, других общепризнанных принципов и норм международного права. Впоследствии приверженность принципам и нормам международного права не раз подтверждалась в документах СНГ. Принимались и специальные акты: Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ, Заявление глав государств СНГ о недопустимости применения или угрозы применения силы в их взаимоотношениях и другие.

Членами СНГ заключено  только между собой несколько  сотен многосторонних и свыше тысячи двусторонних договоров. Отношения участников Содружества строятся так, как это принято в межгосударственных отношениях.

Тем не менее, можно отметить специфику регионального права  СНГ. Оно состоит как из норм договоров, так и из норм, принятых высшими  органами Содружества - Советом глав государств и Советом глав правительств, а также координационными институтами.

Правотворчество в рамках СНГ развивается главным  образом посредством выработки норм представителями государств-членов при их встречах в рамках органов СНГ, и с этих позиций СНГ представляет собой организационные рамки для переговорного процесса. Наряду с этим в практических целях органы СНГ берут на себя функции принятия решений, имеющих нормативный характер. Соглашения, принимаемые Советом глав государств или Советом глав правительств, носят рамочный характер. В развитие их положений заключаются многочисленные двухсторонние соглашения.

Государства-участники СНГ  в целях дальнейшего развития сотрудничества друг с другом в политической, экономической, правовой сферах, а также в области борьбы с преступностью придают важное значение совместной деятельности, направленной на сближение их национальных законодательств. Особая роль в этом принадлежит Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ (МПА).

В соответствии с постановлением Межпарламентской ассамблеи от 28 октября 1994 г. "О правовом обеспечении интеграционного развития СНГ" разработаны и приняты модельные: Уголовный кодекс (17 февраля 1996 г.), Уголовно-процессуальный кодекс (17 февраля 1996 г.), а также другие модельные законы. Они не имеют обязательной силы, а носят рекомендательный характер для законодательных органов государств-участников СНГ в целях приведения своего национального законодательства в соответствии с положениями указанных кодексов. Разработка модельных кодексов для нескольких государств СНГ - это беспрецедентное событие в мировой практике, так как они являются рекомендательными актами для нескольких суверенных государств.⁵⁷

Однако, право СНГ как  совокупность норм (договоров, соглашений, решений, конвенций и др.), которые  регулируют взаимоотношения между  государствами-участниками, не играет активной цементирующей роли в интеграционном процессе государств. Оно мало противодействует центробежным тенденциям независимых государств и не способствует выполнению ими взятых на себя обязательств. Институты Содружества не обладают наднациональными полномочиями и не могут влиять на этот процесс, что превращает это региональное  объединение   в  своеобразный  "клуб   по   интересам", а многие подписываемые соглашения никого и ни к чему не обязывающие декларации о намерениях.

Хотя, СНГ по-прежнему представляет собой полезный форум  для координации практических задач (например, в области транспортных инфраструктур) и для обмена мнениями относительно конфликтных зон в регионе (например, в Таджикистане), но как институт региональной интеграции на постсоветском пространстве или, же, как надрегиональный политический, экономический или военный фактор СНГ все же несостоятелен в том виде в каком он сейчас предстает перед нами. Действует лишь каждое десятое из нескольких сотен соглашений, заключенных в рамках СНГ, многие из них вообще подписаны лишь частью государств-членов. В результате такого сотрудничества "по выбору" сводится на нет стремление к усилению интеграции.

Видя такое  положение дел, 4 государства из 12, входящих в число членов Содружества (Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Киргизская Республика) 29 марта 1996 г. подписали Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях. Несколько ранее, в январе 1995 года, эти же государства, за исключением Кыргызстана, подписали соглашение об образовании Таможенного союза. В феврале 1999 году к «четверке» присоединилась Республика Таджикистан. 11 октября 2000 года в Алма-Ате был подписан договор о создании Евразийского экономического сообщества.

В соответствии с подписанными документами была определена стратегическая цель этого межгосударственного образования. Так ст. 1 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях обозначает целью создание в перспективе Сообщества интегрированных государств для достижения этой глобальной цели участники Договора решили направить совместные усилия на поэтапное углубление интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере  и  иной  областях.  В  этой  же  статье указано,  что стороны будут строить свои отношения на основе соблюдения принципов равноправия и взаимной выгоды, нерушимости границ, невмешательства во внутренние дела друг друга.

Для достижения целей Договора стороны учредили совместные органы управления интеграцией: Межгосударственный совет, Интеграционный комитет, Межпарламентский комитет.

Следует отметить, что в  соответствии со ст. 24 Договора Межгосударственный совет вправе принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций сторон, обеспечивающих непосредственное их исполнение, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство сторон. Как раз этим признаком обязательностью своих решений данный орган "четверки" и отличается от Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.⁵⁸

Таким образом, формирование наряду с Содружеством Независимых Государств параллельных интеграционных конструкций является «ответом» на объективный ход событий, который сложился в СНГ. Если нет политической воли у всех его членов более быстрыми шагами двигаться к интеграции, это могут делать те, кто уже сегодня созрел для проведения таких шагов.