Реестр муниципальной собственности как инструмент управления муниципальным имуществом (на примере г. Апатиты)

С позиций исторического  подхода исследование учёта должно установить предпосылки его возникновения, условия распространения, социально-экономическую, техническую, технологическую и иную обусловленность, выявить этапы развития и совершенствования [17].

В познании сущности учёта  собственности муниципалитетов, выявлении  его задач и функций важно  установить период зарождения муниципальной  собственности как специфической формы собственности, проследить историю возникновения и развития как фактора, влияющего на обособление местного самоуправления от государственного управления.

Согласно периодизации И.Н. Черных, в развитии управленческого учёта «можно выделить семь исторических эпох, общепризнанных в мировой эпохе, в рамках которых в системно-хронологическом порядке обнаруживаются предпосылки создания либо анализируется методология управленческого учёта:

1. первобытнообщинный мир (ориентировочно 9-6 тыс. лет до н.э.);
2. древний мир (5 тыс. лет до н.э. – 500-е гг. до н.э.);
3. античный мир (500-е гг. до н.э. – 476 г. н.э.);
4. средневековый период (476-1492 гг.);
5. новое время (1492-1750 гг.);
6. промышленный этап (1750-1920 гг.);
7. современный этап (1920-е гг. – настоящее время)» [17].

Первобытнообщинный этап характеризуется, прежде всего, тем, что  возникает новый тип экономической  организации – производящая экономика, то есть происходит отмирание присваивающего типа жизнеобеспечения (охота, рыболовство, сбор природных плодов) и переход к принципиально новому типу обеспечения продуктами – к организации их производства (земледелию, животноводству). Этот переход явился импульсом для развития хозяйственного управления и формирования зачатков учёта уже на столь ранней стадии развития человеческого общества.

В эпоху древнего мира (представленного, в первую очередь, странами Древнего Востока) основным типом  общественных отношений выступает  централизованное государство, которое  характеризуется деспотическим  режимом, сложной бюрократической иерархией и наличием всеобщей государственной собственности. Особенности общественных отношений, государственного организационного устройства предопределили цели, объекты и функции учёта. Широкое развитие, которое получил учёт на данном этапе, вероятно, объясняется следующими причинами.

Во-первых, в это время (приблизительно 4000-3000 гг. до н.э.) происходит качественное изменение в духовной жизни общества. Каста жрецов превратилась в касту религиозных функционеров-менеджеров. Этому предшествовала замена священного обычая приносить человеческие жертвы на ритуальные жертвы в виде даров – драгоценностей, продуктов сельскохозяйственного, домашнего, ремесленного труда. В результате церковь, которая была неотделима от государства, стала обладать огромным количеством имущества и ценностей, что потребовало систематического осуществления функций учёта, контроля, распределения и обмена.

Во-вторых, осуществление  значительных строительных проектов и развитие общественного производства дали толчок для формирования и совершенствования не только производственного, но и государственного учёта. Ведение учёта предполагало контроль за использованием и нормирование ресурсов, но не ставило целей достижения экономической эффективности.

И, в-третьих, ведение  точного и систематического учёта расходов и поступлений, в особенности налогов, было выгодно правителям. В обществе, где люди накапливают добро, богатые хотят проверять честность и умение рабов и служащих, которым доверено управлять имуществом.

В основе учёта эпохи  древнего мира лежат инвентаризация и прямая регистрация. Систематическая регистрация была предопределена обязанностью храмовых чиновников считать, сколько зерна, масла и мяса произведено в хозяйстве, сколько выдано работникам на пропитание, сколько осталось в распоряжении храма. Аналогичным образом папирусы древнего Египта (3400-2980 гг. до н.э.) способствовали развитию хронологической регистрации, причем за довольно значительный отчетный период. Первые инвентаризационные описи также появились в Египте, где каждые два года проводилась инвентаризация всего движимого  и  недвижимого имущества (дискретная  инвентаризация)  - затем она была заменена текущей инвентаризацией (постоянной).

Важно отметить, что на начальных этапах категории «муниципальная собственность» ещё не существовало, а собственность городов и поселений воспринималась как разновидность государственной; а также с развитием производственной экономики стала формироваться частная собственность.

Напротив, античный мир, представленный государствами Средиземноморского побережья, характеризуется зарождением права собственности древнегреческих городов-государств (полисов) на земли, входящие в их состав.

Инвентарный, приходно-расходный  учёт, контокоррент, учёт государственных  доходов и расходов начинают носить систематический характер и дополняются учётом производства, в котором применяются предварительные сметы затрат, элементы их нормирования. В эпоху античности происходит преобразование учёта в систему, способную решить управленческие задачи не только на государственном, но и на частнохозяйственном уровне; его общую управленческую направленность, формирование основных элементов предметной области управленческого учёта [17].

В Риме государственный и банковский учет возник из записей, которые по традиции вели главы семей. Доходы и расходы дома ежедневно записывались в так называемый adversarius ("черновик"), а итоговые суммы ежемесячно переносились в главную книгу - codex accepti et expensi ("свод доходов и расходов"). Такой учет был необходим, потому что гражданам приходилось регулярно подавать сведения о своем имуществе и обязательствах. Эти данные использовались в целях налогообложения, на их основе определялись гражданские права (имущественный ценз).

Контроль за движением  правительственных средств обеспечивала сложная система проверок. Управление казной, надзор за государственным учетом осуществляли квесторы. Аудиторы регулярно проверяли казенные счета.

С приходом новой эпохи  – эпохи средневековья – в  развитии учёта наступает застой. Вплоть до IX в. встречаются лишь хаотические инвентарные описи. В средние века учет из централизованного снова стал локальным.

В период позднего средневековья, начиная с XIII в., ввиду масштабного расширения торговли, развития банковской и посреднической деятельности и, главным образом, появления компаний (фирм), происходят кардинальные изменения в методологии учёта [17].

В это же самое время (IX-X вв.) появляются первые признаки становления местного самоуправления, формируется так называемое общинное хозяйствование. Возникновение политики общинного хозяйствования обеспечило сбалансированность отношений на местном уровне.

При сопоставлении уровня развития бухгалтерского учёта и аудита с уровнем развития местного самоуправления логично предположить, что на данном историческом этапе властными структурами и частными субъектами хозяйствования для учёта собственности использовались схожие методы и средства; в его основу была положена инвентарная опись.

Наиболее развитым учет был в Англии. В 1086 г. Королём Вильгельмом была проведена опись недвижимости, которую затем обложили налогом, занеся в "Книгу Судного Дня". Древнейший бухгалтерский документ, сохранившийся на английском языке ("Великий Свиток Казны"), - ежегодный регистр аренды, штрафов и налогов в пользу Короля Англии с 1130 по 1830 годы.

В период средневековья  к основным целям ведения учёта  имущества добавляется обеспечение  прибыльности, что характерно, вероятно, и для частного, и для государственного сектора развивающейся капиталистической экономики (начала которой были заложены ещё в античный период).

В результате развития экономических  связей и укрупнения территориальных  образований в X-XI вв. начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности. Предпосылкой к зарождению муниципальной собственности стали экономические процессы, связанные с разделением и кооперацией труда, а также урбанизацией, то есть повышением роли городов в развитии общества [16, c. 47].

Новое время обозначено периодом Великих географических открытий. Страны Европы развивают свои национальные экономики; происходит рост промышленного  капитала, развиваются рыночные отношения. Государственный и местный учёт не претерпевают серьёзных изменений, кроме того, что учёт становится признанным средством управления.

Промышленный этап берёт  своё начало со времени начала промышленной революции в Англии (1750-1830 гг.) На пути становления и развития муниципальной собственности этот этап носил характер усиления тенденций централизации государственной власти и ограничения местного самоуправления. В результате этого города оказались лишёнными всякой самостоятельности и попали под жесткий контроль государства.  Даже право назначать должностных лиц в городах и общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию муниципальной собственности происходило по указанию государственных властей. Учёт, помимо контроля, приобретает функции планирования и распределения затрат.

Важно отметить, что к  середине XIX в. в Европе получают признание следующие идеи:

- государство должно  признавать свободу муниципалитетов и предоставить им возможность самим управлять своими делами;

- муниципальная собственность,  являясь общественной собственностью, в то же время не является  государственной.

Современный этап охватывает временной отрезок от индустриального  производства до применения цифровых технологий в постиндустриальном обществе. Он сопряжен с масштабным развитием науки управления, в том числе стратегического, усилением управленческого воздействия на хозяйственные процессы в экономике. В рамках данного этапа можно выделить два периода:

1. 1920-1950 гг. – связан с появлением классических и неоклассических школ научного управления (административной, психологической (человеческих отношений), поведенческой (бихевиористической), количественных методов, управленческой);
2. 1950 г. по настоящее время – сопряжен с возникновением процессного, системного и ситуационного подходов, концепции организационной культуры и эффективного управления, обусловивших кардинальные изменения не только в науке управления, но и в методологии промышленного учёта [17].

Становление муниципальной  собственности и формирование основ  управления местным хозяйством в  основном завершилось в большинстве  стран Европы к началу XX в., также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления и учёта муниципальной собственности, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований [16, c. 52].

Обобщим полученные при  изучении мирового опыта учёта муниципальной собственности сведения в таблице 1.

Таблица 1

Развитие учёта муниципальной  собственности в мире

3. Становление и развитие системы учёта муниципальной собственности в России