Реестр муниципальной собственности как инструмент управления муниципальным имуществом (на примере г. Апатиты)

Муниципальное управление в нашей стране имеет глубокие корни, эту мысль подтверждают слова  известного византийского историка VI в. Прокопия Кесарийского: «Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим» [18, c. 24].

Основой административно-территориального деления на низших уровнях с V-VI вв. выступали общины, которые составляли основу институтов патриархального и сословного управления в России. Коммунные отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства производства, на жилище и на добываемую пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы муниципального управления.

В ходе неолитической  революции, то есть в новом каменном веке, представляющем собой переход  от присваивающего хозяйства к производящему, управление различными уровнями государства  приобрело более иерархический структурированный характер. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию различных институтов муниципального управления, стали создаваться советы старейшин, вече, но территориальную основу управления в Древней Руси преимущественно составляла вервь или сельская община [16, c. 75].

Возникновение первых городов  явилось результатом развития торговых связей, а также возникновения  военных и административных центров. И уже в этот период, как отмечают первые русские летописи, появились традиции вечевых собраний. В известной «повести временных лет» указывалось, что восточные славяне сохранили одну из «наиболее важных традиций вечевого управления – избрание, то есть приглашение на княжение главного должностного лица города. Например, в Новгородском «Начальном своде» с особым вниманием описан механизм действия вече» [19, c. 32].

Возникновение российского  государства, относят к 862 г. Первые полтора столетия в нем использовались самые примитивные учетные приемы, связанные с регистрацией торговых оборотов и сбором дани (налогов). В этот период любое хозяйство рассматривалось как частная собственность князя, поэтому размеры дани не ограничивались. Князь мог взять все, что считал нужным для себя и лишним для своих подданных.

Такая особенность государственного устройства сформировала первый принцип  русского учета: государство является единственным собственником всего имущества в стране, а значит, и законы защищают интересы государственной собственности. Поэтому и в настоящее время не законы пишут для людей, а людей «равняют» под законы, что и приводит к массовому нежеланию эти законы выполнять, особенно в той части, которая связана с необходимостью отдавать государству часть своего имущества в виде налогов [24, c. 297].

Следствием такого подхода  к государственной собственности  стало казнокрадство, с которым (надо признать, тщетно) боролись в России во все времена. Для сокрытия злоупотреблений отчеты материально ответственных лиц подделывались, показатели формировали такими, какими было выгодно, а не такими, какими они были в действительности.

В рамках данной работы важно  отметить, что основным учетным объектом того времени была княжеская казна: особое внимание уделялось поступлению в нее внутренней и внешней дани.

Импульс к развитию учетной  мысли на Руси дало принятие христианства, вследствие чего появилось много  монастырей, ведущих огромную по тем  временам и разнообразную хозяйственную  деятельность. В монастырях существовал  сложный порядок распределения обязанностей. Управляющий (келарь) имел в своем подчинении казначея (ответственный за деньги) и старцев (ответственные за материальные ценности). За каждый имущественный объект отвечал целовальник (выборная должность). Для записи урожая велись специальные книги, которые служили отчетами. За ведение этих книг отвечали дьячки, а в целях контроля проводились инвентаризации. Цены на услуги церкви (крещение, венчание, отпевание и т.п.) устанавливались в зависимости от затрат на содержание монахов, а не от спроса и предложения [31, c. 71].

Впервые о техническом  учёте было упомянуто во времена  правления великого князя Василия  Ярославовича, который предпринял попытку  инвентаризации земель.

Следующий этап связан с  эпохой татаро-монгольского ига. Татары пытались ввести подушную дань. Для этого была проведена первая перепись населения, т.е. «инвентаризация» людей. Постепенно налогообложение стало дифференцированным: с богатого брали больше, с бедного — меньше. Появилась коллективная ответственность, т.е. если кто-то убежит, то оставшиеся платят дань за беглеца. Зародилась атмосфера добровольной слежки, так как недоимка одного из членов коллектива возмещалась остальными (в настоящее время существует коллективная материальная ответственность).

По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, что было следствием отсутствия эффективной системы учёта и контроля; а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Следующим важным этапом в эволюции учетной мысли следует обозначить XV-XVI вв. Исторически этот период связывается с правлением Ивана IV Грозного, привнесшего в развитие централизованного государства и муниципального управления много нового. Именно в этот период, пишет Боровская И.А., «выделилась муниципальная собственность, то есть имущественное право экономического владения, распоряжения, пользования собственностью своей территории для обеспечения социально-экономического благосостояния горожан» [16, c. 77].

Первая государственная инструкция, содержавшая правила определения площадей и порядок их описания, была создана 20 сентября 1555 г. также Иваном Грозным. В 1556 г. была проведена повсеместная опись земель. Она имела большое значение для упорядочения финансовой системы, системы налогов. Составленные «писцовые» книги явились актами дальнейшего закрепощения крестьян. Учетом поместного земельного фонда, регистрацией вотчин и т.д. занимался Поместный приказ.

Крупный прорыв в муниципальном  управлении был осуществлен в 1718-1721 гг. проводимыми Петром I реформами городского управления. Индустриализация страны была связана с развитием казенных металлургических и винокуренных заводов, кораблестроительных и иных предприятий. Учету и контролю уделялось огромное внимание, инструкции по учету издавались как государственные акты. Первый из них датируемся 2 января 1714 г. Его положения были обязательными для государственного аппарата и промышленности. Требовалось своевременно делать записи, ежедневно вести приходо-расходные книги, кроме того, было установлено строго персональное подчинение ответственных лиц. В результате в системе учета формировалась аналитическая информация, необходимая для управления структурными подразделениями [20, c. 17].

В результате перестройки приказной системы управления в 1721г. была введена Ревизионная Коллегия, компетенция которой была законодательно определена достаточно четко.

Во второй половине XVIII в. проводилось так называемое «генеральное межевание земель». Это межевание продолжалось около 90 лет, в течение которых в инвентаризационные материалы вносились текущие изменения. Однако эти данные остались совершенно неразработанными и лишь в советское время явились предметом исследования историков-марксистов.

К Петру же восходят и  первые попытки устройства на новый  лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Итак, реформы Петра I преследовали две цели: усилить контроль за сохранностью собственности и увеличить доходы казны. Но эти цели не были достигнуты ни при Петре I, ни после него. Успешному развитию учета мешали:

- догматизм мышления;

- очень низкий уровень правосознания;

- низкий уровень грамотности;

- низкий уровень математических знаний.

Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи  необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное  управление; 2) земское, городское самоуправление.

В 40-х г.г. XIX в. были произведены работы по земельному устройству государственных крестьян и составлены планы земельных имуществ и определена доходность земель, промыслов, лесов и т.п. Однако материалы эти не обновлялись внесением текущих изменений и вскоре потеряли свое значение. В конце XIX в. была проведена подворная перепись, положившая начало современному подходу к инвентаризации зданий [21, c. 36].

В соответствии с Положением о земских и уездных  земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для  заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением [15].

Положение не содержало  четкого определения пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились:

- заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

- попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности;

- заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии;

- раскладка тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов.

К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение до сведения местного начальства постановлений земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству. Обязательность потребностей определялась законодателем по-старому, исходя из деления на государственные и губернские.

Для этого периода  характерно, что муниципальная собственность  начинает осознаваться как финансово-экономическая  база деятельности местных органов власти. Земства могли получать доходы от сборов, в первую очередь, с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями [22, c. 44].

В 1905г. московской городской управой были начаты работы по инвентаризации земель, принадлежавших городу (школы, больницы, угодья, свалки и пр.). Городские улицы при этом не учитывались, однако из-за недостатка ассигнований работы были прекращены. Вновь возобновлены в 1914г., но вследствие начавшейся первой Мировой войны были прекращены. Результаты работы быстро устарели и потеряли значение [26, c. 26].

В целом об инвентаризации строений в дореволюционной России сведений практически не имеется. Сохранившиеся записи, схематические чертежи и другие материалы отделов городских управ городов и незначительные кадастровые реестры, в основном, свидетельствовали лишь об учёте земельного фонда.

Активное развитие инвентаризация и, как её результат, учёт получили в советской России с принятием Постановления Экономического Совещания при СНХ РСФСР (ЭКОСО) «Об инвентаризации имущества местных Советов». В 1930г. ЭКОСО РСФСР было издано новое Постановление «Об инвентаризации имущества местных Советов», согласно которому инвентаризация распространялась на домовой фонд госбюджетных учреждений, кооперативных организаций и частных лиц [23, c. 15].

В этих двух важнейших  законодательных актах значение инвентаризации основных фондов жилищно-коммунального  хозяйства определялось такими народохозяйственными задачами, как получение данных для составления балансов народного хозяйства; обеспечение оценочной базы для правильного воспроизводства основных фондов местных Советов путем амортизационных накоплений и обязательное для налоговых и страховых органов пользование оценками и данными инвентаризации земель и строений.

Для создания финансовой базы, обеспечивающей проведение инвентаризации Правительством РСФСР были изданы постановления, согласно которым инвентаризация земель, строений и других основных фондов коммунального хозяйства в городах и поселках должна была производиться за счет средств частных владельцев, учреждений, предприятий и организаций, распоряжении или пользовании которых находятся жилищно-коммунальные фонды. Объекты, содержащиеся за счет средств местного бюджета (школы, больницы и т.д.), согласно этим постановлениям должны инвентаризироваться за счет бюджетных ассигнований.