Реестр муниципальной собственности как инструмент управления муниципальным имуществом (на примере г. Апатиты)

В развитие вышеуказанных  постановлений НКВД РСФСР были изданы инструкции «По проведению местными органами коммунального хозяйства инвентаризации земель и строений» от 27.04.1930г. за №228,  «По производству регистрации текущих изменений в составе, состоянии и стоимости коммунальных имуществ и городских домовладений» от 30.04.1929г. за №114 и «О порядке взимания, расходования и учета платы за производство инвентаризационных работ» от 29.04.1930г. за №321. Издание специальных законодательных актов и инструкций инвентаризации строений дало возможность распространить эту работу на все города, рабочие, дачные и курортные поселки, создать финансовую базу для проведения и инвентаризации и обеспечить применение в этой работе единой программы и методов.

В военный период в целях уточнения наличия и состояния домового фонда в городах, рабочих, дачных и курортных поселках в местностях, освобожденных от немецкой оккупации, Наркомхозом РСФСР была издана инструкция «О проведении в освобожденных от немецкой оккупации городах и поселках технической инвентаризации строений» от 22.07.1943г. В дальнейшей истории можно выделить следующие этапы:

1) 1944-1950г.г.- полная инвентаризация строений и правовая регистрация освобожденных городов и поселков, текущая в «тыловых» районах; восстановление и расширение системы учёта;

2) 1960-1972г.г. – переоценка, определение износа основных фондов страны;

3) 1982г. – полная переоценка домового фонда, коммуникаций, земных зон для целей государственного страхования.

Использование исторического подхода к учёту имущества позволило исследовать его генезис, установить динамику и периоды его ретроспективного и перспективного развития. Однако он не является единственным, а занимает лишь определённое место среди других методологических  подходов, обеспечивающих познание столь сложного и неоднозначного экономического явления, каким оказывается управленческий учёт. В результате в такие исторические эпохи как первобытнообщинный мир, Древний мир, античность, Средневековье, Новое время, промышленный период происходит формирование предпосылок возникновения бухгалтерского и управленческого учёта, которые являются «прародителями» реестрового учёта имущества муниципалитетов. На современном этапе экономического развития наблюдается становление и развитие учёта и его методологии [17].

4. Современное состояние системы учёта объектов муниципальной собственности

Имущество и имущественные права, находящиеся в муниципальной собственности, относятся к главным составляющим экономической основы муниципальных образований. Но до сих пор, по заключению Счетной палаты Российской Федерации, законодательно не урегулированы отдельные вопросы по разграничению и перераспределению муниципальной собственности, а также по учету муниципального имущества [27, c.18].

Проведенный Счетной  палатой РФ анализ информации, представленной субъектами Федерации, показал, что даже после вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не решены проблемы, препятствующие эффективному управлению муниципальной собственностью [4]. Одна из них — ненадлежащий порядок учета муниципального имущества.

Кроме того, на федеральном уровне не принят законодательный акт, который устанавливал бы особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности. Не утвержден и порядок учета муниципального имущества.

Все это не позволяет  организовать систему контроля за распоряжением муниципальным имуществом органами местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ регулируют управление муниципальной собственностью и учет муниципального имущества внутренними нормативными правовыми актами [2].

Актуальными остаются вопросы  оформления собственности на земельные  участки, государственной кадастровой  оценки земли, формирования электронной  базы для обеспечения налоговых  органов сведениями для начисления земельного налога.

Таким образом, создаются  предпосылки для злоупотреблений, связанных с отчуждением муниципального имущества, в том числе его  незаконной приватизацией. В 2008 г. МВД  России обнаружило многочисленные факты  незаконного завладения имуществом муниципальных образований в различных регионах нашей страны, в числе которых и Мурманская область, а также Калининградская, Кировская, Псковская, Свердловская области. Например, муниципальное имущество реализовывалось без проведения конкурсов, аукционов по заниженной оценочной стоимости или через механизм погашения фиктивно созданной кредиторской задолженности путем распродажи по остаточной стоимости.

Все это в комплексе  препятствует экономическому становлению  местного самоуправления в России.

Для того, чтобы эффективно управлять любым процессом, в первую очередь, необходим достоверный и оперативный учет данных, позволяющий управленцу видеть объективную картину происходящего и принимать наиболее правильное решение. Даже не проводя углублённых исследований в муниципальных образованиях различных субъектов РФ, можно убедиться в том, что текущая организация учета местного имущества далеко не всегда позволяет получать достоверные данные.

Как правило, учет имущества  в муниципальных образованиях не автоматизирован, нет полной информации по движению или иному изменению объектов учета. Ведение реестра, как правило, не систематизировано, приводится простое перечисление показателей учета.

Для преодоления барьеров, препятствующих комплексному развитию муниципальных образований, и организации наиболее эффективного управления муниципальной собственностью в Российской Федерации используются следующие способы учёта муниципального имущества:

- государственный технический учёт, возложенный на ГУПТИ;

- бюджетный учёт (учёт  имущества казны муниципального образования);

- учёт муниципальной  собственности, за исключением  средств местного бюджета –  ведение реестра объектов муниципальной  собственности.

Итак, понятие техническая инвентаризация означает выявление в натуре и опись состава государственной и муниципальной собственности. Природа деятельности Государственного Унитарного Предприятия технической инвентаризации, его роль проявляются в функциях. Функции ГУПТИ раскрывают и характеризуют взаимосвязи его как целостного субъекта деятельности. Каждая из функций различается по направленности, содержанию, и объему воздействия. В совокупности и взаимодействии друг с другом они образуют сложную функциональную структуру ГУПТИ, обеспечивая ему внутреннюю сохранность и динамичность и определенную роль в систему государственного технического учёта.

На характер функций ГУПТИ влияет много обстоятельств: развитость местного самоуправления, социальная направленность, правовое и информационное обеспечение. Поэтому часто возникают трудности в том, чтобы обеспечить рациональность и эффективность, гибкость и адаптивность функций, применяемым целям.

Основными целями и задачами, определяющими функции  ГУПТИ Мурманской области, являются:

1) Государственный технический  учет, техническая инвентаризация  объектов недвижимости (объектов учета), расположенных на территории Мурманской области, независимо от их принадлежности;

2) Проектирование перепланировок  и переоборудования объектов  недвижимости;

3) Согласование проектной  документации и получение разрешений  на производство ремонтных работ;

4) Производство землеустроительных  работ;

5) Формирование информационной  базы об объектах учета и  их административно-территориальном  распределении;

6) Обеспечение полноты  и достоверности сведений об  объектах налогообложения;

7) Информационное обеспечение функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

8) Сбор и предоставление  сведений об объектах недвижимости  для проведения государственного  статистического учета.

Результатом технической  инвентаризации является составленный на каждый объект недвижимости технический паспорт, в котором фиксируется наличие объекта в натуре, фактическое его местоположение (адрес), собственник (владелец), границы, состав, назначение, использование, технические характеристики, стоимость, состояние, инвентарный номер, реестровый и кадастровый номера, а также отметка о внесении сведений о данном объекте в реестр объектов недвижимости.

На каждый объект учета открывается инвентарное  дело с соответствующим номером. Инвентарное дело представляет собой технический паспорт с приложениями к нему, составленными на основании обследования, пополняется инвентаризационно технической документацией по мере проведение обследований в порядке регистрации текущих изменений. Инвентарное дело хранится в архиве ГУПТИ, который является частью единого государственного архива РФ и федеральной собственности.

В архивах предприятия Мурманской области хранится более 150 тысяч дел на объекты недвижимости, в том числе жилого фонда — 12 тысяч; на частные домовладения — 3 тысячи; на нежилые строения и сооружения около 21 тысяч дел.

В последнее время  достаточно много вопросов возникает  с постановкой на бухгалтерский  учет имущества Казны, связанных  с противоречиями в законодательстве.

К сожалению, практически ни один из нормативных документов, включая и Бюджетный кодекс РФ, не раскрывает понятия "казна", ее функции, состав, порядок учета и прочее [28, c. 28]. Единственным нормативным документом, раскрывающим правовой аспект имущества казны, является Гражданский кодекс РФ, согласно которому данное имущество принадлежит на праве собственности государству, субъекту, муниципальному образованию.

Статья 128 ГК РФ называет имущество одним из видов объектов гражданских прав и относит к нему вещи, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права и иное имущество [2]. Понятие "имущество" при меняется к казне в широком смысле слова. Таким образом, казну муниципального образования составляют деньги, ценные бумаги, другие вещи, имущественные права и иное, не относящееся к разряду вещей имущество.

В соответствии с бюджетным  законодательством денежные средства, а также финансовые обязательства и права требования представляют собой бюджет муниципального образования. Небюджетную часть казны формируют принадлежащие муниципальному образованию и не переданные в хозяйственное ведение или оперативное управление ценные бумаги, другие вещи и иное имущество.

Вещи, которые могут  входить в состав имущества казны  муниципального образования, могут  быть классифицированы как по функциональному назначению, так и по иным основаниям, предлагаемым теорией гражданского права [29, c.37].

Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина  России от 10.02.2006 N 25н, обозначена обязанность  государства, субъекта РФ, муниципальных  образований ведения бухгалтерского учета Казны: "Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", то есть баланс муниципального образования должен отражать достоверную, полную информацию о наличии имущества, находящегося в его собственности [8]. Следовательно, имущество Казны должно быть отражено в составе актива баланса государства, субъекта РФ, муниципального образования.

Таким образом, не возникает  сомнений о необходимости учета имущества Казны. Однако при выяснении вопроса - кто должен осуществлять учет и на балансе какого учреждения - и возникают проблемы, связанные с реализацией положений отдельных нормативных актов.

В ряде писем Минфина  России (Письмо Департамента налоговой  и таможенно-тарифной политики Минфина  России от 16.11.2004 N 03-06-01-04/117, Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России от 22.02.2006 N 03-06-01-04/39, Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России от 03.03.2006 N 03-06-01-04/56, Письмо Минфина России от 22.09.2006 N 02-14-10а/2566 и др.) указывается, что бухгалтерский учет имущества Казны должен осуществлять орган государственной власти, в чьем ведении находится управление имуществом (департамент, комитет по управлению имуществом и другие структурные подразделения администрации). Данное имущество должно быть отражено на балансе этих учреждений. В связи с этим сразу возникают вопросы налогообложения операций, связанных с этим имуществом (налог на имущество, налог на прибыль и др.).

Однако в ст. 215 Гражданского кодекса РФ определено, что "средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования" [2]. В связи с этим сложились два мнения. Одни твердо стоят на позициях, что бухгалтерский учет вести не следует, так как Гражданский кодекс РФ имеет юридический статус выше, чем приказы, инструкции и письма. Другие советуют прислушаться к мнению представителей Минфина России и поставить Казну на учет "комитетами по управлению имуществом" [28, c. 29].

Согласно статье 130 Главы 8 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [1]. Органы самоуправления в свою очередь возлагают обязанность по учету муниципального имущества на комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ). Именно комитеты ведут перечень всех объектов, на которые распространяется право собственности конкретного муниципального образования. Помимо простого перечисления имущества нужно хранить и документы для каждого объекта, которые подтверждают права муниципального образования на собственность и распоряжение, информацию о современном техническом состоянии, ограничениях на использования и так далее. Работа чиновников в этом случае заключается в том, чтобы: