Совершенствование использования муниципальной собственности (на примере муниципального образования города Артёма)

По Федеральному закону «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности (ст. 29) включает средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Особенную важность представляет собой муниципальное имущество, которое в свою очередь делится:

-         во-первых, имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

-         во-вторых, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования[14].

Рассматривая муниципальную собственность как экономическую категорию необходимо определить статус местного бюджета – как одного из важнейших основ финансовой базы местного самоуправления.

Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления[15].

Местный бюджет состоит из доходной и расходной частей. В доходы местных бюджетов зачисляются налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органам государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления[16].

Заметную роль в формировании доходной части местных бюджетов играют местные налоги и сборы. Порядок их установления регулируется в Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В соответствии с этим законом местные налоги и сборы подразделяются на три группы:

-         во-первых, налоги и сборы, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами РФ (налог на имущество физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, земельный налог);

-         во-вторых, налоги и сборы, вводимые муниципальными образованиями, на территории которых находится курортная местность (налог на строительство объектов производственного назначения, курортный сбор);

-         в-третьих, налоги и сборы, устанавливаемые решениями органов местного самоуправления (сбор на право торговли, сбор с граждан и предприятий на благоустройство территории, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей, сбор за право проведения аукционов и лотерей и др.).

Дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», могут, вводится актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Расходная часть бюджета включает в себя ассигнования на инвестиционную деятельность, связанную с капиталовложениями в социально-экономическое развитие муниципального образования. Вместе с тем, расходы муниципального образования можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий они направляются. Среди полномочий органов местного самоуправления выделяются собственные полномочия, связанные с решением задач местного значения, а также делегированные органами государственной власти[17]. С учетом этого расходная часть местного бюджета включает в себя:

-         во-первых, расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления;

-         во-вторых, расходы, связанные с выполнением государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления.

Опыт деятельности муниципальных образований, показывает, что они достаточно подробно в уставах регламентируют основные статьи доходной части бюджета, также определяют нормы регулирования расходов.

Важным элементом системы местных финансов являются также муниципальные внебюджетные фонды. Их статус определяется следующими основными признаками:

-         являются составной частью финансовых ресурсов муниципального образования;

-         имеют самостоятельные источники формирования;

-         характерно целевое направление использования;

-         порядок формирования, управления и контроля определяется представительным органом местного самоуправления на условиях, установленных законодательством (ст. 41 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников:

-         добровольных взносов юридических лиц;

-         доходов от аукционов, за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества (актива) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительством объектов;

-         штрафы и платежи, используемые по целевому назначению на проведение природоохранительных, профилактических и оздоровительных мероприятий;

-         штрафы и платежи, используемые на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

-         иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством РФ[18].

Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых органом местного самоуправления и (или) органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением.

Таким образом, муниципальная собственность должна рассматриваться как система локально организованных объектов, необходимых для обеспечения условий непрерывного общественного воспроизводства муниципальной экономики. Вместе с тем муниципальная экономика, являясь формой коллективного присвоения, представляет совокупность отношений между экономическими субъектами.

Глава 2. Управления муниципальной собственностью

2.1 Управление муниципальной собственностью, закрепленной за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями

              В соответствии со ст. 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. На сегодняшний день самыми распространенными субъектами хозяйственной деятельности, созданными органами местного самоуправления, являются муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения.

Вопросы управления муниципальными имущественными комплексами – муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями – регулируются как Федеральными законами, так и принятыми правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований.

К федеральному законодательству, регулирующему вопросы управления указанными юридическими лицами, а также муниципальной собственностью, закрепленной за ними собственником, нужно отнести в первую очередь Гражданский кодекс РФ. Ст.ст. 113, 114 ГК РФ устанавливают общие положения об унитарных предприятиях (кроме того п. 1 ст. 113 указывает, что в форме унитарных могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия), ст. 120 ГК РФ делает то же самое в отношении учреждений. Правовой режим имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, определен соответственно ст.ст. 294, 295, 299 ГК РФ и 296, 298, 299 ГК РФ.

Муниципальное унитарное предприятие. Оно является специфическим субъектом гражданского права, т.к. собственником его имущества является иной субъект – муниципальное образование. В этой связи в целях осуществления управления своим имуществом и самим предприятием (которое также является его собственностью) для муниципального образования, а точнее для органа, уполномоченного осуществлять правомочия собственника муниципального имущества (в большинстве муниципальных образований это комитеты по управлению имуществом) представляет большой интерес ст. 295 ГК РФ «Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении». Пункт 1 указанной статьи предоставляет собственнику имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, в соответствии с законом решать следующие вопросы:

-         создание, реорганизация и ликвидация предприятия;

-         определение предмета и целей деятельности предприятия;

-         назначение директора (руководителя) предприятия;

-         осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;

-         дача согласия на распоряжение недвижимым имуществом предприятия;

-         получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении.

Перечень прав собственника в отношении имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, не ограничивается нормами ГК РФ. Его можно дополнить нормами ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Статья 31 указанного закона продолжает этот перечень и предоставляет органам местного самоуправления также права:

-         осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных унитарных предприятий;

-         утверждать уставы муниципальных унитарных предприятий;

-         строить отношения с директорами (руководителями) муниципальных унитарных предприятий на контрактной основе в соответствии с действующим законодательством;

-         заслушивать отчет о деятельности директоров (руководителей) муниципальных унитарных предприятий.

И все же хочется подробнее остановиться на основных правах, предоставленных действующим законодательством собственнику муниципального имущества (уполномоченному им органу) в области управления собственностью, закрепленным за муниципальными унитарными предприятиями. Эти права могут быть использованы собственником или органом, уполномоченным выступать от его имени, как при обычном ведении дел, так и в случаях, когда муниципальное унитарное предприятие не обеспечивает эффективного использования либо сохранности переданного ему имущества.

Создание, реорганизация и ликвидация муниципального унитарного предприятия, определение цели и предмета его деятельности. Такие решения принимают органы местного самоуправления в соответствии с предоставленной им компетенцией. Так, в соответствии с п. 1 ст. 140 Устава города Артема Приморского края решение о создании, реорганизации и ликвидации предприятия принимает исполнительный орган местного самоуправления – администрация города по совместному представлению уполномоченного органа по управлению имуществом и подразделения администрации, предмету ведения которого отвечают предметы деятельности предприятия[19]. Эти же лица выступают его учредителями. Органами местного самоуправления издаются свои нормативные документы, регламентирующие порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий.

Назначение (освобождение) от должности директора (руководителя) предприятия. Такое право предоставляется обычно руководителю исполнительного органа местного самоуправления (главе, мэру) (например, п. 15 ст. 39, п. 4 ст. 140 Устава города Артема Приморского края) или руководителю уполномоченного органа по управлению имуществом. С руководителями муниципальных предприятий заключается преимущественно срочный трудовой договор (контракт), который должен соответствовать действующему трудовому законодательству. Уполномоченными органами по управлению имуществом в большинстве муниципальных образований разработаны одноименные положения, а также типовые контракты для руководителей муниципальных унитарных предприятий.

Контроль использования по назначению и сохранности принадлежащего муниципальному унитарному предприятию имущества. Данную функцию осуществляют преимущественно уполномоченные органы по управлению имуществом, а также структурные подразделения, курирующие соответствующую отрасль жизнедеятельности муниципального образования. В целях осуществления контроля соответствующими органами осуществляются проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий, проводятся инвентаризации имущества, его переоценка и списание, устанавливается порядок распоряжения движимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении. При выявлении фактов неэффективного использования переданного муниципальному унитарному предприятию имущества, уполномоченный орган по управлению имуществом вправе предъявлять иски о признании сделок, нарушающих права собственника, недействительными.