Совершенствование использования муниципальной собственности (на примере муниципального образования города Артёма)

Получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия. Несмотря на то, что данное правомочие было закреплено за собственником еще ст. 5 Закона РСФСР от 24.12.1990г. «О собственности в РСФСР», на практике оно широкого распространения не получило. Это, однако, не означает, что в дальнейшем собственник или орган, уполномоченный выступать от его имени, не будут прибегать к тому, чтобы заключать договоры (вносить в учредительные документы условия) о перечислении части прибыли в распоряжение собственника. Такие договоры не следует отождествлять с договорами между собственником и муниципальным предприятием, которые могли бы ограничить право распоряжения имуществом последнего.

Дача согласия на распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения. В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ муниципальное унитарное предприятие вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом только с согласия собственника. Правом давать такое согласие наделяются обычно уполномоченные органы по управлению имуществом. Однако за пределами названных выше прав собственник или орган, уполномоченный выступать от его имени, не может распоряжаться имуществом, закрепленным за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, без его согласия.

По общему правилу собственник имущества муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, по обязательствам предприятия не отвечает. Исключение составляет случай, предусмотренный п. 3 ст. 56 ГК РФ, когда собственник и (или) уполномоченный им орган давал ему обязательные указания или имел возможность определять его действия иным образом, что привело к признанию предприятия банкротом. В этом случае на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по долгам муниципального предприятия[20].

Муниципальное учреждение. Учреждения, в т.ч. и муниципальные, являются единственным видом некоммерческих организаций, обладающих не правом собственности, а лишь правом оперативного управления имуществом. В соответствии с п. 1 ст. 120 ГК РФ муниципальные учреждения должны создаваться для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств местного бюджета. Организационно-правовая форма учреждения является оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности.

На сегодняшний день подавляющая часть муниципальных учреждений – это образовательные учреждения. Например, в г. Артеме из 92 муниципальных учреждений 67 являются образовательными учреждениями, 16 - учреждениями здравоохранения и 11 - учреждениями культуры[21].

Как известно, содержание права оперативного управления гораздо уже содержания права хозяйственного ведения. Муниципальное учреждение, владеющее муниципальным имуществом на праве оперативного управления, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ владеет, распоряжается и пользуется им в пределах, очерченных требованиями закона, целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Значительно шире права по распоряжению переданным имуществом у собственника этого имущества. В соответствии со ст.ст. 30, 31 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» орган, уполномоченный осуществлять правомочия собственника муниципального имущества, так же имеет право создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные учреждения, определять их цели, условия и порядок деятельности, осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их положения (уставы), назначать и увольнять руководителей, заключать с ними контракты, заслушивать отчеты об их деятельности, осуществлять контроль за использованием переданного им имущества. Кроме того, орган, уполномоченный выступать от имени собственника муниципального имущества, вправе в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ во внесудебном порядке изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество муниципального учреждения и распорядиться им.

На местном уровне общие положения об управлении муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями содержатся в уставах муниципальных образований. Например, ст.ст. 139, 140 Устава города Артема Приморского края определяют соответственно отношения органов местного самоуправления с юридическими лицами, находящимися в муниципальной собственности и основные положения порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальными учреждениями[22].

2.2 Управление муниципальной собственностью, входящей в состав муниципальной казны

              Одним из основных признаков как юридического лица, так и муниципального образования является наличие собственности. Этот признак можно считать выраженным, в частности, в п. 3 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым муниципальными образованиями должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

              В ГК РФ строго разграничиваются права муниципальной собственности (как права собственности на имущество муниципальных образований) и права собственности граждан и юридических лиц (как права собственности иных субъектов гражданского права). Обособленность имущества муниципального образования выражается еще и в том, что в соответствии с п. 2 ст. 129 ГК РФ и п. 1 ст. 213 ГК РФ некоторые объекты права собственности муниципального образования вообще не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам. На основании п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, обособляется в муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

              Норма п. 3 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволяет органам местного самоуправления в соответствии с законом передавать объекты муниципальной собственности, в частности, недвижимость, входящую в состав муниципальной казны, во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с ней иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых объектов[23]. При этом представительные органы местного самоуправления утверждают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности (например, ст. 136, п. 1 ст. 138 Устава города Артема Приморского края), а непосредственное право управления и распоряжения муниципальной собственностью принадлежит исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления – администрации, а точнее - ее структурным подразделениям, уполномоченным управлять муниципальной собственностью и осуществлять правомочия собственника муниципального имущества (например, ст. 137, п. 1, 3 ст. 138, п. 5 ст. 145 Устава города Артема Приморского края).

Представительный орган власти в большинстве муниципальных образований распределяет функции по управлению собственностью казны следующим образом:

-         распорядитель казны – глава муниципального образования, постановлениями (распоряжениями) которого имущество включается и исключается из состава казны;

-         управляющий имуществом казны – уполномоченный орган по управлению имуществом (комитет, управление, департамент и т.п.) – осуществляет контроль за имуществом казны, сдачу его в аренду и другие действия по управлению собственностью в составе казны в пределах своей компетенции;

-         держатели имущества казны – владеют объектами казны, переданными на ответственное хранение (структурные подразделения администраций муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения).

Итак, исходя из смысла ГК РФ, п. 3 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», аналогичных норм законодательства о местном самоуправлении субъектов РФ. (например, ст. 33 Закона Приморского края от 09.02.1996г. № 28-КЗ «О местном самоуправлении в Приморском крае»[24] и т.п.), а также в соответствии с уставом муниципального образования (например, п. 2 ст. 147 Устава города Артема Приморского края) муниципальная собственность, входящая в состав местной казны, с целью получения дополнительного дохода в бюджет может быть:

1.      Передана в аренду.

2.      Передана в безвозмездное пользование.

3.      Передана в доверительное управление.

4.      Внесена в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ.

5.      Передана в хозяйственное ведение (оперативное управление) муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям с целью развития производства или сферы обслуживания.

При отсутствии перспективы использования муниципальной недвижимости для указанных выше целей, осуществляется ее продажа в установленном законодательством о приватизации порядке.

              Далее хочется подробнее остановиться на ряде вышеуказанных положений и их правовом регулировании. При этом сразу нужно оговориться, что в основном правовое регулирование управления муниципальной недвижимостью производится Гражданским кодексом РФ и федеральными законами, поскольку муниципальные образования являются хоть и особыми, но равноправными субъектами гражданского оборота, а также нормативными актами органов местного самоуправления, т.к. в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в т.ч. и муниципальной недвижимостью, входящей в состав местной казны.

              Аренда. На сегодняшний день аренда муниципальной собственности для большинства муниципальных образований имеет первостепенное значение, т.к. она характеризуется прежде всего стабильностью поступления средств в местные бюджеты, отсутствием необходимости содержания сдаваемых объектов, наличием восстановительного механизма в случаях повреждения имущества, сохранения права муниципальной собственности.

На федеральном уровне аренда регулируется нормами ГК РФ (ст.ст. 606-624, 650-655 ГК РФ).

В настоящее время такой способ использования имущества, как аренда, является наиболее эффективным и приемлемым как для крупных мегаполисных центров, так и для небольших городов. На уровне муниципальных образований в развитие и дополнение норм действующего законодательства приняты целые пакеты нормативных документов, регулирующих данную отрасль управления муниципальной недвижимостью. В качестве примера можно привести пакет документов г. Артёма:

1.      Постановление главы администрации города Артёма от 13.05.95 №124 «Об утверждении “Положения о городском комитете по управлению имуществом”» (Приложение 1)

2.      Решение думы города Артёма от 12.07.2001г. № 160 «О размерах арендной платы за пользование муниципальным имуществом города Артёма» (Приложение 2)

3.      Постановление главы города Артёма от 18.06.1997г. № 209 «Об арендной плате за земельные участки на территории муниципального образования города Артём» (Приложение 3)

4.      Постановление главы города Артёма от 26.11.1997г. № 663 «О внесении изменений и дополнений в постановление главы муниципального образования города Артём 18.06.1997г. № 209 «Об арендной плате за земельные участки на территории муниципального образования города Артём» (Приложение 4)

В основу принципа взимания арендной платы положена идея стимулирования использования с максимальной эффективностью имеющихся муниципальных площадей, побуждения предпринимателей к собственному строительству и приватизации. Для этого арендная плата определена достаточно высокой. Вместе с тем, она дифференцирована по престижности расположения арендуемых объектов, транспортной доступности, социальной значимости арендатора, степени благоустройства и технического состояния сдаваемого в аренду объекта. Заложена также система льгот по арендной плате для бюджетных, детских, благотворительных и муниципальных организаций.

Другим направлением развития арендных отношений является совершенствование структуры типового договора аренды. Типовой договор является очень мобильным, гибким гражданско-правовым документом, в котором оперативно находят отражение все изменения в действующем законодательстве. Уровень правовых отношений между арендодателем и арендатором зависит от того, насколько четко и правильно составлен договор, поэтому типовой договор аренды пересматривается ежегодно и после согласования со всеми причастными службами утверждается управляющим органом.

-         Развитая форма аренды строится на долгосрочности хозяйственных отношений между сторонами, что позволяет заинтересовать арендатора от сиюминутной выгоды вкладывать инвестиции в арендованное имущество для достижения высоких результатов в финансово-хозяйственной деятельности.

Безвозмездное пользование. Передача муниципального имущества, в частности, недвижимости из состава казны, в безвозмездное временное пользование осуществляется на основании ст.ст. 689-701 ГК РФ. Данные статьи являются основополагающей нормативной базой, однако в ряде федеральных законов также содержатся конкретные нормы, регулирующие предоставление органами местного самоуправления в безвозмездное пользование муниципальной собственности.