Государственный внутренний долг РФ

  - обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по как можно более низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.

  Управление  государственным долгом является составной частью бюджетной политики. И свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики государства.

  Основные  параметры и приоритеты бюджетной  политики устанавливаются в бюджетных посланиях Президента, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

  Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

  Упомянутая  выше взаимосвязь определяет необходимость  совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики [16, с. 55].

  Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и ввел принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.

  Реализация  принципа единства кассы по учету  доходов и средств федерального бюджета способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.

  Система управления государственным долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. «внешней» по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.

  В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.

  С учетом этого, система казначейского  исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.

  Недостатки  существующей системы управления государственным  внутренним долгом РФ - одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в России системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

  - недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

  - не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;

  - носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер [19, с. 63].

  В действующей системе управления долгом отсутствует: 

  - четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.

  В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным долгом, отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитов и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

  - законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра операций в области управления государственным долгом.

  Законодательно  не определено само понятие «управление  долгом» и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

  В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы  заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.)

  В этой связи необходимо разработать  нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

  - система и механизмы планирования в области управления государственным внутренним долгом.

  Несмотря  на появление отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.

  Прогресс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.

  В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

  Вместе  с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени  самостоятельным процессом, поскольку  определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.

  Однако, обеспечение эффективности среднесрочных  программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период [20, с. 48].

  В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой  и политикой в области погашения  и обслуживания накопленного долга  стал тот факт, что в прогрессе  реализации, политики государственных  заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

  Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

  - открытая, регулярная и адекватная отчетность о государственном долге.

  Имеющаяся система отчетности о государственном  долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

  Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного внутреннего долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

  - система учета и регистрации субфедеральных, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики [22, с. 112].

  Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования  представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

  Несмотря  на установленные в настоящее  время законодательные ограничения на новые заимствования субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов - системы управления государственным долгом.

  Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным внутренним долгом обуславливают необходимость реформирования системы управления государственным долгом с целью – создания единой эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.

  Достижение  целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:

  - повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем рынке;

  - дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;

  -  сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

  - обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным внутренним долгом и государственных заимствований;

  - развитие рыночных инструментов заимствовании и инструментов управления долгом. 

  Упомянутые  задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования следующих элементов системы управления государственным долгом:

  - совершенствование правовых основ в области управления долгом;

  - создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом;

  - создание единой системы учета государственного долга и единой базы данных по учету государственного долга;

  - создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований;

  - формирование интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере системы управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований;

  - совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета;

  - внедрение интегрированной системы по аналитическому учету федеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики [9].