Пенсионное обеспечение

Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные  денежные выплаты, размер которых, как  правило, соизмерялся с прошлым  заработком. В зависимости от события, при наступлении которого предоставлялось  пенсионное обеспечение по социальному  страхованию, в законодательстве указанного периода выделялись пенсии по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца  на общих и льготных условиях, за выслугу лет.

Материальное обеспечение  инвалидов войны, с детства и  от рождения осуществлялось за счет средств  союзного бюджета, бюджетов союзных  республик. Военнослужащие рядового, сержантского и старшинского состава срочной  службы имели право на пенсию в  случае инвалидности, а их семьи - в  случае потери кормильца. Пенсии этим категориям получателей назначались  независимо от продолжительности военной  службы и предшествовавшей работы военнослужащего. Пенсионное обеспечение генералов, адмиралов, офицеров, военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц, а также их семей осуществлялось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР, за счет сметы Министерства обороны СССР.

Пенсионное обеспечение  работников науки по условиям и размерам отличалось от пенсионного обеспечения  других категорий работников и регулировалось специальным Положением о пенсионном обеспечении работников науки, которое  в то же время не исключало возможности  получения работником науки или  членом его семьи пенсии по общему пенсионному законодательству.

Часть средств союзного бюджета  передавалась в виде дотации централизованному  союзному фонду социального обеспечения  колхозников. За счет средств союзного бюджета выплачивались также  и персональные пенсии союзного значения. За счет республиканских бюджетов выплачивались  персональные пенсии республиканского значения. За счет местных бюджетов и бюджетов автономных республик  выплачивались пенсии инвалидам  войн и их семьям, персональные пенсии местного значения, пенсии работникам науки.

Полноправное пенсионное обеспечение колхозников было введено  только в 1965 г. Законом о пенсиях  и пособиях членам колхозов, что  положило начало системе обеспечения  колхозников пенсиями. В 1969 г. в стране была введена единая система социального  страхования колхозников. Пенсионное обеспечение членов колхозов осуществлялось непосредственно из Централизованного  союзного фонда социального обеспечения  колхозников, формировавшегося за счет отчислений колхозов от сумм их валового дохода и ежегодных ассигнований из государственного бюджета.

Все эти элементы пенсионной системы наглядно показывают наличие  серьезных методических и практических проблем, которые достигли своего апогея в конце 80-х годов, когда стало  очевидно, что действующая система  не в состоянии справляться с  возложенными на неё функциями.

Развитие пенсионной системы  до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономических  и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике потребовала применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения.

Предполагалось, что с  проведением пенсионной реформы  должен быть решен основной вопрос социальной политики государства - стабилизация и значительный подъем материального  положения пенсионеров, а также  резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был  принят Закон СССР «О пенсионном обеспечении  граждан СССР».

Однако уже через полгода  после его утверждения изменение  государственного устройства страны повлекло за собой принятие самостоятельного российского Закона от 20.11.90 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в  Российской Федерации» (с последующими многочисленными изменениями и  дополнениями), который в то же время  привнес значительные отличия в  правовые основания функционирования пенсионной системы.

Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором  пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно  и достаточно четко были проведены  в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного  страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия  формирования государственного Пенсионного  фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ  от бюджетных дотаций. Развитие собственных  источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых  взносов на указанные цели. В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий сохранена прежняя система - через государственные органы социального обеспечения населения, сейчас - органы социальной защиты населения.

Российские специалисты  в области пенсионного обеспечения  выделяют несколько периодов в процессе становления системы пенсионного  страхования в России, в ряде случаев  отождествляя данный процесс с радикальной  пенсионной реформой. 

Первый этап пенсионной реформы  начался в 1990 г. принятием нового российского закона от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях  в РСФСР», спустя всего лишь полгода  после утверждения вышеупомянутого  союзного пенсионного закона. Российский закон, сохранив основные положения, заложенные в союзном законодательстве, в  то же время принес значительные отличия  в правовые основания функционирования пенсионной системы. Так как он принимался во время бурных экономических и  политических изменений в стране, то в определенной степени при  его разработке сказалась и политическая конъюнктура, затрудняющая принятие профессиональных решений. Все это отразилось на практике становления и развития обязательного  государственного пенсионного страхования  в России.

В целях реализации норм Закона РСФСР «О государственных  пенсиях в РСФСР»  постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 был сформирован Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР) в качестве органа, обеспечивающего  формирование автономного от государственного пенсионного бюджета и осуществляющего  управление этим бюджетом. Это стало  вторым по важности мероприятием первого  этапа реформы. Таким образом, к  концу 1990 г. из консолидированной системы  социального обеспечения была выделена организационно - и финансово-самостоятельная  ветвь - пенсионная система, которая  постепенно стала приобретать черты  страховой.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. было утверждено Положение о Пенсионном фонде  Российской Федерации (России), которым  ПФР до настоящего времени руководствуется  в своей деятельности.

В процессе перехода к рыночным отношениям, сопровождающегося кризисными явлениями в экономике и социальной нестабильностью, происходили систематические  нарушения норм и правил, предусмотренных  пенсионным и другими законодательствами.

В России были нарушены как  минимум два основополагающих принципа государственной страховой пенсионной системы: поддержание жизненного уровня пенсионеров путем обеспечения  стабильного уровня покупательной  способности пенсии и обеспечения  сбалансированности соотношения средних  размеров пенсий по старости и средней  заработной платы.

Следствием этого явилась  катастрофическая деформация обеспеченности финансовой системы ПФР. Уровень  финансовой обеспеченности выплаты  пенсий снизился с 100 - 120 % в дореформенный  период до уровня 80 - 85 % в переходный к рыночным отношения период. Пропорционально  размеру снижения обеспеченности произошло  снижение уровня самих назначаемых  пенсий, что уже было отмечено выше.

Таким образом, созданная  в 1990-1991 гг. новая российская пенсионная система в значительной мере унаследовала от складывавшейся десятилетиями централизованно  регламентируемой экономики социально-иждивенческий  характер.

Первый этап пенсионной реформы  утвердил систему пенсионирования, которая в конкретных экономических  условиях (не управления инфляцией) не могла быть полностью реализована  и была обречена на моральное старение.

К 1995 г. ситуация характеризовалась  низким размером выплачиваемых пенсий при достаточно высоком тарифе страховых  взносов, уплачиваемых на цели пенсионного  обеспечения. При исчислении размера  пенсии заработная плата уже перестала  играть сколько-нибудь заметную роль. Практически исчезла дифференциация пенсий тремя минимальными размерами  пенсии. Меры по поэтапному совершенствованию  прошлых заработков для исчисления размера пенсий, направленные на увеличение дифференциации их размеров, привели лишь к сокращению финансовых возможностей по повышению минимальных пенсий, что еще более усугубило ситуацию.

Пенсионная система была поставлена перед необходимостью постоянно  решать практически не решаемую задачу - одновременно довести минимальный  размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада.

Однако в связи с  отсутствием ресурсов в пенсионной системе на повышение минимального размера пенсии до социально приемлемого  уровня способом линейной индексации вынужденно была перейти к применению механизма выплаты компенсационной  надбавки к минимальному размеру  пенсии, увеличивающей все пенсии на фиксированную величину, что, по вполне понятным причинам, вызвало  недовольство пенсионеров, получающих относительно высокие пенсии. Более того, из-за недостаточности средств, позволяющих повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможным проводить какую-либо социально приемлемую политику в области пенсионного обеспечения. Переход к рыночным отношениям все больше вскрывал противоречия и недоработки, заложенные в законодательно утвержденной модели пенсионной системы, без устранения которых стало уже невозможно ее устойчивое развитие и повышение уровня пенсионного обеспечения в будущем.

С 1995 г. начался второй этап пенсионной реформы. В августе 1995 г. постановлением Правительства РФ №790 была утверждена Концепция реформы  системы пенсионного обеспечения  в Российской Федерации, которая  определила общие тенденции дальнейшего  реформирования государственного пенсионного  страхования и очертила контуры  будущей пенсионной системы.

Важнейшей тенденцией, в  соответствии с Конституцией, является интеграция Российской Федерации в  мировую систему хозяйства и  переход к рыночной экономике, что  потребует сближения пенсионного  законодательства РФ с пенсионным законодательством  других стран.

Другая тенденция заключается  в усилении процесса старения населения, что потребует более четко  определить круг лиц, нуждающихся в  государственных гарантиях по пенсионному  обеспечению.

В развитие Концепции реформы  пенсионного обеспечения был  принят Федеральный закон №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования».

Одним из важнейших шагов  по обеспечению более тесной увязки размера пенсии с трудовым вкладом  работника явилось принятие Федерального закона №113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». Указанный Закон предусматривает  переход на новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального  коэффициента для каждого пенсионера. Он предполагает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот  отдельными категориями пенсионеров  по исчислению стажа, а также рационализацию выплаты пенсий в период работы.

Однако введение данного  Закона в действие в полном объеме в настоящее время невозможно из-за недостатка финансовых средств, в связи, с чем сохраняются  ограничения на соотношение заработка  пенсионера и среднего заработка  по стране. Кроме того, начиная с 1995 г., происходило накопление государственных  долгов по выплате пенсий, что стало  одной из основных причин дестабилизации ситуации. В рассматриваемом периоде  продолжили свое влияние тенденции, характерные для дореформенного периода. В результате к концу 1997 г. возникла настоятельная потребность  в разработке принципиально новой  модели, определяющей дальнейшее реформирование пенсионной системы, развивающей и  уточняющей положения ранее утвержденной Программы пенсионной реформы, которая  ознаменовала начало нового - третьего этапа пенсионной реформы.

За полтора десятилетия  истории ПФР трижды предпринимались  попытки реформирования пенсионной системы. Первые две (в 1994 и 1997-1998 годах) не удались из-за финансовой нестабильности - и самой пенсионной системы, и макроэкономической среды, в которой ей приходилось работать. И только к 1999-2000 годам сложились необходимые финансово-экономические предпосылки для успешного реформирования пенсионного обеспечения.

В конце 1997 начале 1998 годах  был принят и вступил в действие первый закон о трудовых пенсиях, основанный на страховых принципах, «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» № 113-ФЗ. Принятием данного закона и развитием  вводимых им норм был предопределен  дальнейший курс на переход от системы  государственного пенсионного обеспечения  к государственному пенсионному  страхованию.