Принятие решений

С победой Великой октябрьской социалистической революции идея муниципализации была отвергнута. Однако это не мешало в дальнейшем сформировать систему государственного управления, в рамках которой предоставлялись широкие полномочия местным государственным органам (советам народных депутатов, исполнительным комитетам).

Понятие местного самоуправления в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. В средневековой Европе местное самоуправление как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основе дарованных государем, правителем прав, использовалось им для борьбы с вассаламифеодалами. Обеспечив таким образом построение единого абсолютного государства, правитель был вынужден передавать часть своих полномочий новым сословиям (прежде всего буржуазии). После буржуазных революций XVIII в. понятие местного самоуправления стало использоваться практически всеми европейскими государствами для обозначения организации и деятельности должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались местным населением и не находились в прямой зависимости от центра. К концу XIX в. местное самоуправление получает закрепление в законодательстве и складывается как самостоятельный юридический феномен.

Во второй половине XX в. урбанизационные, глобальные процессы, социальные, экономические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, его основные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (конституциях и законах), так и в международноправовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения» . Хартия определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.

Однако, несмотря на унифицирующее влияние Европейской хартии, продолжается и развитие и функционирование национальных систем местного самоуправления. В качестве основных в источниках описываются англосаксонская и Романогерманская, имеющие ряд модификаций.

Англосаксонская («островная») система возникла в Англии, а затем распространилась в других странах (благодаря статусу Англии как метрополии). К ее основным чертам могут быть отнесены:

совет – коллегиальный представительный орган, избираемый населением, признается главным органом муниципального образования, имеющим право принятия решений, руководства и контроля;

руководитель совета (мэр, председатель) может избираться либо населением, либо советом;

полномочия муниципального совета считаются специальными и им разрешается делать только то, что прямо разрешено законом;

фактически отсутствует какаялибо иерархия выборных органов, они не подчинены друг другу, решают строго определенные только для них местные вопросы;

деятельность органов местного самоуправления контролируется компетентными государственными органами (министерством по делам местного самоуправления, отраслевым министерством);

отмена решений органов местного самоуправления осуществляется исключительно в судебном порядке.

Романогерманская («континентальная») система местного самоуправления предполагает:

что в пределах одной административнотерриториальной единицы функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;

субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества;

предполагается разграничение полномочий между несколькими органами местного самоуправления (представительными и исполнительными);

компетенция территориального сообщества определяется на основе юридической презумпции «разрешено все, что не запрещено»;

деятельность органов местного самоуправления, как правило, контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Теоретическое обоснование самостоятельности и независимости местного самоуправления от государственной власти представлено в теории свободной общины (М. Ориу). Община возникает раньше государства и уже поэтому должна иметь неотчуждаемые права. Также эти права обусловлены естественной общностью населения, проживающего на определенной территории.

Широкое распространение получила государственная теория самоуправления (Л. фон Штейн, Р. Гнейст). В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами и только в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инструмент центральной администрации.

На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция – теория дуализма местного самоуправления, которая, с одной стороны, признает естественные и первичные права местных властей, с другой – учитывает их реальную зависимость от центральной администрации.

1.2.2. Эволюция муниципальной службы в России

Понятие «муниципальная служба» – сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении – Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» – не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах отмечал, что используемые им понятия «государственная служба» и «государственный служащий» понимаются широко, постарому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие .

Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.

Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественнохозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественнохозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение.

Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть – это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличалась от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим «определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы – нового вида служебной деятельности в нашем обществе.

В Федеральном законе № 154ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) содержится следующее определение муниципальной службы: «Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».

Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.

1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публичновластной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная – формы публичной власти. У них единый источник – власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится:

Вопервых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность – одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Вовторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

Втретьих, на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции, могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Вчетвертых, муниципальная служба призвана стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

3. В системе правового регулирования муниципальной службы можно выделить три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.

4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

5. Особенность муниципальной службы состоит также в том, что время работы на должностях в органах местного самоуправления, согласно ст. 21 Закона «Об общих принципах.», засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Кроме того, в стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на государственных должностях.