Налоговое администрирование

У государства в лице субъектов  налогового контроля возникают налоговые  отношения с субъектами налогообложения  – юридическими и физическими  лицами, на которых лежит обязанность  уплаты налогов. Возникновению налоговых  отношений предшествует система  мер (управленческих, правовых), применяемых  субъектами налогового контроля, обеспечивающих предпосылки для осуществления  контрольных функций.

Переход от административно-командной  экономики к рынку придаёт  управлению налоговой системой глубокий экономический смысл и предъявляет  к нему совершенно новые требования. В связи с этим система налогообложения  приобретает новые, например, индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что: действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям и их следует подвергать ревизии; налоговые органы утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов; усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговой службой особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения. Такого рода сигналы свидетельствуют о необходимости пересмотра методов управления налоговым процессом.

Анализ управленческих действий налоговых органов может выявить  недостатки тактического свойства, устранить  которые возможно в оперативном  порядке, т.е. без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком  случае принимаются правительственные  решения  о пересмотре методов налогового управления. Наука и практика могут выявить и потребность в существенном изменении структур и функций налоговых органов, направлений налоговой политики и методических основ налогового процесса, что обусловливает принятие кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы.

Налоговое администрирование  – важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью общей теории и  практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях  политических, экономических, юридических  и других наук, обогащённой современной  отечественной и мировой практикой. Это – совокупность методов, приём  и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе и  налоговые органы всех уровней) придают  функционированию налогового механизма  заданное законом направление и  координируют налоговые действия при  существенных изменениях в экономике  и политике.

Таким образом, налоговое  администрирование – это, во-первых, система органов управления (законодательные  и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное  обеспечение принятой налоговой  политики на очередной плановый период. Кроме того, они должны составлять отчёты об исполнении бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговый процесс и конкретную налоговую политику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.

Налоговое администрирование  – наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений  налогов в бюджет, увеличивают  вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс в межбюджетных отношениях регионов с федеральным центром  и в конечном итоге нагнетают  социальную напряженность, в то время  как успешное налоговое администрирование  обеспечивает благоприятные перемены в экономике, например, способствует улучшению инвестиционного климата.

1.2. Организационные типы  и функции налоговых органов.

Для реализации максимального  налогового потенциала страны налоговые  органы должны не только строго контролировать исполнение налогового законодательства, но и эффективно выполнять функции  администрирования, к которым относится  и внутренняя организация налоговых  органов, необходимая для выполнения возложенной на них ответственности. Тип организации будет зависеть от того, какая организационная схема  представляется налоговым органам  наиболее удобной для выполнения их различных функций.

Практика показывает, что  во многих странах органы управления налоговым процессом были созданы  в ответ на проблемы, которые возникли в результате развития налоговых систем. Например, введение, а затем значительное совершенствование подоходных налогов, развитие налогов с продаж и НДС, систем налоговых льгот, новых схем борьбы с уклонением от уплаты налогов, необходимость адекватного информирования налогоплательщиков и обучение персонала – со всем этим приходилось так или иначе сталкиваться налоговым органам, и не всегда необходимые меры принимались своевременно.

Типы организационных  систем.

Администрирование налогов  может быть организовано по функциональному  принципу или по принципу специализации  – по видам налогов.

При функциональном типе организации  работы налоговых органов различаются  так называемые нормативные функции, которые обычно существуют на общенациональном уровне, и оперативные функции, к  которым относятся функции, непосредственно  связанные с налогоплательщиками. При специализированном подходе  в системе налоговых органов  выделяются отдельные подразделения, которые занимаются отдельными видами налогов.

Могут существовать и комбинированные  типы организационных структур налоговых  органов, т.е. имеющие в основном функциональную структуру, но с выделением некоторых функциональных подразделений.

Функции налогового администрирования  обычно делятся на нормативные и оперативные, а также на основные и вспомогательные.

Нормативные функции отвечают первой задаче налогового администрирования, а именно – интерпретация и  применение налогового законодательства и нормативных актов. Эти функции  осуществляются в рамках деятельности, связанные с применением законов  и иных правовых актов и обеспечивают исполнение оперативных функций  путём разработки и внедрения  необходимых методов и административных процедур, которые должны гарантировать  наивысшую эффективность оперативной  системы. Оперативная система закладывает  основу для реализации другой части  первой задачи налогового администрирования, т.е. для максимизации налоговых  поступлений при минимальных  затратах.

Оперативные функции в  основном относятся к деятельности, связанной со сбором налогов. В них  объединяются обе ранее указанные  задачи администрирования налогов, поскольку оперативные функции  способствуют установлению тесного  взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками и от них  зависит добровольное выполнение  налогоплательщиками их обязанностей по уплате налогов.

Основные функции включают учёт и регистрацию налогоплательщиков, текущий налоговый контроль и  налоговые проверки. С помощью  функции учёта  и регистрации налогоплательщиков ведётся постоянный и правильный учёт (выявление) всех налогоплательщиков, которые зарегистрировались должным образом (или уклонились от регистрации). Эта функция – основа взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Функция текущего налогового контроля определяет чётко, в установленном  порядке и с учётом актуализации сведений все налоговые обязательства  налогоплательщика (продекларированные или начисленные налоги, денежные штрафы, пени и т.д.) и налоговые  зачёты в результате совершенных  налогоплательщиком платежей или полученных скидок. Главная цель такого контроля – это возможность определять правильно и точно факты неподачи налоговой декларации или наличия  недоимки по налогам.

Налоговая проверка объединяет все виды деятельности, направленные на проверку правильности заполнения налоговых деклараций налогоплательщиком или на определение сумм налогов, скрытых от налогообложения, в результате проведения проверки или расследования  по месту проживания налогоплательщика  или третьего лица, или в налоговой  инспекции.

Вспомогательные функции  составляют основу для выполнения основных функций:

Правовая функция –  одна из ведущих вспомогательных  функций налогового администрирования. Она обеспечивает правильное применение нормативных налоговых актов как налоговыми органами, так и налогоплательщиками. В рамках этой функции осуществляются такие виды деятельности, как ответы на вопросы и жалобы налогоплательщиков, помощь всем налоговым органам, а также участие в проектах по изменению налогового законодательства.

Управление кадрами –  ключевая функция любой организации  – чрезвычайно важна и для  налогового администрирования, особенно в отношении обучения и переподготовки сотрудников налоговых органов.

Функция информирования налогоплательщиком. Для обеспечения высокого уровня исполнения налогового законодательства налогоплательщиками налоговые  органы должны иметь соответствующие  отделы или подразделения, ответственные  за распространение нормативных  налоговых документов и оказание помощи налогоплательщикам в правильном исполнении их налоговых обязательств.

Организационно-административная функция. Её осуществляют службы внутреннего  бухгалтерского учёта и административные службы, отвечающие за материально-техническое  снабжение и эксплуатацию рабочего оборудования.

Внутреннее информационное обеспечение. Информационные системы  представляют собой базовый элемент, обеспечивающий основу для существования  важнейших функций налоговых  органов и принятия решений на всех уровнях. Любой орган налоговой  службы работает со значительным количеством  налогоплательщиков, что предполагает наличие большого объёма документов, обработка которых вручную неэффективна. Для разработки информационной системы, в частности, необходимо иметь базу данных как основу для осуществления  функции контроля за налогоплательщиками (например, для анализа предыдущих данных из налоговых деклараций, сведений их других источников, данных по своевременному выполнению налоговых обязательств и т.д.).

1.3. Организационная структура  управления налоговыми органами.

С точки зрения налогового администрирования разные страны имеют  разные потребности и находятся  на разных уровнях развития. Первую группу образуют страны со сложной  организационной структурой налоговых  органов – такие, как США, Германия, Великобритания, Япония, Франция, Италия, Канада и др.

Вторую группу составляют страны, имеющие относительно компактные структуры налоговых органов  – например, Австралия, Бельгия, Дания, Португалия, Финляндия, Швеция, Швейцария  и др.

В третью группу входят в  основном страны с относительно малым  числом налогоплательщиков  по сравнению с первыми двумя группами, кадровый состав налоговых органов в них может составлять до 2-х тысяч сотрудников. Это такие страны, как Кипр, Мальта, Люксембург и др.

Особенности построения организационных  структур налоговых органов в  разных странах мира состоят в  следующем.

Во-первых, налоговые органы могут иметь единую общегосударственную  структуру (Германия, Франция, Швеция) или состоять из разных звеньев, соответствующих  уровням государственного управления (США, Швейцария).

Во-вторых, налоговые органы могут входить в общую систему  управления финансовыми делами государства  или действовать на относительно автономной основе. Например, в Германии налоговые органы действуют на правах подразделений министерства финансов, а в Великобритании и Швеции –  как самостоятельные государственные  агентства, в оперативном порядке  действующие независимо от министерства финансов. В США министерство финансов так таковое вообще отсутствует: бюджет составляет специальное управление при президенте, а его исполнением  по расходам занимается Федеральное  казначейство, и по доходам (сбором налогов) – СВД.

В-третьих, различается традиционное построение системы налоговых органов  – по отдельным видам налогов (косвенные налоги, подоходные налоги, таможенные сборы, обложение недвижимого  имущества и т.д.) и комбинированное. Например, в Великобритании и Швеции сбором всех косвенных налогов и  таможенных пошлин занимается единое налоговое ведомство. При этом в  некоторых странах прослеживается тенденция к объединению всей работы по сбору всех видов налогов  в рамках единой налоговой структуры.

В-четвёртых, в последнее  время отмечается движение от традиционного  иерархического построения системы  налоговых органов (низовое звено, районное звено, региональное звено, центральные  органы управления) к двухзвенной  или даже однозвенной структуре. Так, в США вся работа по обработке  налоговой информации и по контролю за поступлением всех федеральных налогов концентрируется в семи укреплённых компьютеризированных центрах, каждый из которых охватывает территорию нескольких штатов. Применение такой технологии для малых и даже средних стран может дать возможность объединения всей работы по налогам в едином (территориально и организационно) налоговом центре.

Можно выделить и такую  особенность организации налогового процесса в современных развитых странах, как передача некоторых  функций налоговых органов частным  структурам. Кроме таких уже закрепившихся  в широкой практике действий, как  сбор налогов через привлечение  услуг частных банков (удержание  налога при переводе доходов за рубеж, уплата НДС и т.д.) и использование  контрольной работы независимых  аудиторов (проверяющих правильность исчисления прибыли банков, страховых  компаний и акционерных обществ). Следует отметить также привлечение  услуг частных фирм для разработки компьютерного обеспечения работы налоговых органов, обработки больших  массивов данных, в отдельных областях контрольной работы, и т.д.