Налоговое администрирование

1.4. Особенности организационной  структуры налоговых органов.

С точки зрения конституционного устройства различают федеративные и унитарные государства (монархии). В федеральных государствах система  налоговых органов состоит из нескольких звеньев – центрально звена, которое занимается сбором федеральных  налогов, и налоговых органов  регионального уровня (земель, штатов, провинций, губерний и т.д.). К таким  странам относятся США, Россия, Германия, Австралия, Швейцария, Швеция и др. В  этих странах единство налоговой  системы обеспечивается за счёт установления единых основ законодательства, единой налоговой системы и методического  руководства всей налоговой системы  центрального звена налоговой системы.

В унитарных государствах управление налоговой работой жестко централизовано, все звенья налоговых  органов управляются из единого  центра, единство налогового законодательства иногда доведено до принятия общегосударственного налогового кодекса. К таким странам  относятся Франция, Италия, Великобритания.

По месту налоговых  органов в финансово-бюджетной  страны можно выделить, с одной  стороны, Германию, в которой всем бюджетным процессом, налоговой  политикой и сбором налогов в  целом управляет федеративное министерство финансов, с другой стороны, США, где  налоговая служба действует как  самостоятельное ведомство.

Степень и формы участия  налоговых органов в разработке налогового законодательства в разных странах заметно различается. В  одних странах их функции ограничены сбором налогов и предоставлением  консультаций и рекомендаций

государственным ведомствам, ответственным за определение экономической  и бюджетно-налоговой политики. В  других странах, таких как Канада, Колумбия, Бразилия, Мексика, Уругвай, Венесуэла и др., налоговые органы могут непосредственно участвовать  в процессе подготовки и принятия решений по изменению налогового законодательства и имеют в своей  структуре соответствующие подразделения.

С точки выбора приоритетов  в налоговой работе можно выделить Великобританию, где структура налоговых органов построена по принципу выделения видов налогов (существуют два направления – по прямым (подоходным) и косвенным налогам), и США, где организация налоговых органов подчинена этапам налогового процесса. Первый подход обычно называют специализированным, а второй – функциональным. При втором подходе, получившем широкое распространение в последние годы, работа налоговых органов жёстко нацелена на конечный результат – правильный и эффективный сбор налогов.

1.5. Международное сотрудничество  в сфере совершенствования налогового  администрирования.

Среди основных центров, занимающихся разработкой основ, принципов и  продвижением новых идей в сфере  совершенствования налоговой работы и налогового администрирования  можно выделить соответствующие  органы ОЭСР и ЕС. Первые координируют исследования и разработки в сфере  международных налоговых отношений (типовые модели налоговых соглашений, разработка основ трансфертного  ценообразования и т.д.), вторые непосредственно  координируют унификацию налогового законодательства в странах – членах этой организации (наиболее заметный успех – внедрение  единой модели НДС).

Среди других органов можно  выделить Панамериканский центр  налоговых служб (СИАТ), в задачи которых входит, как указано в  его плане развития, «способность проведению научно-исследовательских  работ в области налоговых  систем и налогового администрирования, а также стимулировать распространение  необходимой информации среди стран  – участниц, используя для этих целей съезды, тематические конференции, семинары, публикации и другие соответствующие  средства».

В частности, в этих целях  исполнительный Секретариат СИАТ подготовил ряд тематических и функциональных обзоров, в том числе отчёт  под названием «Организация налогового администрирования в странах  – членах СИАТ».

На первом съезде СИАТ, который  состоялся в Панаме в 1967 году, известный  эксперт в области налогов  и государственных финансов А. Шоуп отметил, что «ключом всякой фискальной политики является администрирование налогов». Другой крупный специалист Ф. Кинтана тогда же заявил, что без постоянной реорганизации системы бюджетных и налоговых органов, без ежедневного совершенствования методов управления налогами будет очень сложно сделать налоговую реформу конструктивной и экономически эффективной и целесообразной.

На конференции СИАТ в  Мадриде в 2002 году К. Сильвани назвал 1980-е годы «прорывным десятилетием, в котором многие страны совершили качественные наиважнейшие шаги в области совершенствования своих систем налогового администрирования».

Особый интерес в становлении  современных систем налогового администрирования  представляет опыт некоторых стран  американского континента. В этих странах структура налоговых  органов была сформирована позднее  большинства развитых стран, и поэтому  эти страны в максимальной степени  стремятся применять всё полезное и эффективное, что зарекомендовало  себя в практике других стран.

Налоговые органы многих стран  активно проводят модернизацию своей  работы, в частности, за счёт использования  современных технологий, автоматизированных и информационных систем, с целью  повышения уровня контроля за налогоплательщиками и оказания им содействия.

Электронная обработка данных, которая является технологической  основой осуществления всех административных процедур, иногда производится структурами  вне налоговой администрации. В  некоторых странах такие центры обработки данных находятся в ведении министерства финансов или казначейства, но чаще всего обработка данных налоговой отчётности происходит в рамках налоговых органов.

Многие страны предпринимают значительные усилия по модернизации управления персоналом и улучшения процесса подготовки кадров. В некоторых случаях обучение персонала проводится подразделениями в структуре налоговой администрации, а также за пределами её (обычно при министерстве финансов).

Правовое обеспечение  налоговой работы может быть частью организационной структуры налоговых  органов, которые могут пользоваться определённой автономией, т.е. правовой поддержкой юридического подразделения  Министерства финансов.

Правовая помощь на оперативном  уровне осуществляется органами налогового администрирования на местном и  региональном уровнях, а при жалобах (апелляциях) – так называемыми  Советами налогоплательщиков, которые  непосредственно подчиняются Министерству финансов.

2. ПРИНЦЫПЫ И ПОРЯДОК  ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ

МЕСТНЫХ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ.

2.1. Организация работы  и ведение отчётности на уровне  низовых налоговых органов.

Методы управления информационными  потоками.

В работе по управлению информационными  потоками могут использоваться разные методы: традиционный метод – когда  сбор, обработка и анализ информации по разным видам налогов ведётся  раздельно, на уровне территориальных (местных) налоговых органов; субъективно-функциональный метод – когда отчётность по всем видам налогов собирается и анализируется по налогоплательщикам, а работники местных налоговых органов специализируются по отдельным этапам налогового процесса (приём и первичная обработка налоговой отчётности, сведение отчётности, полученной от налогоплательщиков, с данными, полученными из других источников, выявление и проверка сомнительных налогоплательщиков, работа по начислению и взысканию налоговой недоимки, выявление налоговых нарушений и преследование виновников таких нарушений); метод централизованной работы с налоговой информацией – когда работа с налоговой информацией концентрируется в информационных центрах, охватывающих крупные регионы.

В современных условиях в  большинстве развитых стран налоговые  органы активно используют новые  информационные технологии, что позволяет  отдать предпочтение именно последнему методу. Однако внедрению этого метода в широких масштабах мешает необходимость  выделения крупных ассигнований на перестройку работы налоговых  органов, а также определённое общественное противодействие, основанное на опасениях  перерастания современного государства  в тоталитарную структуру, использующую эти технологии для контроля за жизнью и деятельностью граждан.

Организация работы местной  налоговой инспекции.

В основу рассматриваемой  ниже традиционной организации сбора  налогов положен территориальный  признак. В каждом регионе создаются  свои подразделения (управления) по сбору  налогов, которым, в свою очередь, подчиняются  местные налоговые отделы (инспекции). Главное управление по сбору налогов  издаёт инструкции, осуществляет руководство  и контролирует работу подчинённых  ему служб.

Стандартная структура управления (инспекции) по сбору налогов включает следующие основные отделы.

Отдел учёта и обработки  документов. Взыскание недоимки или  получения сведений о доходах  начинается с оформления уведомления  и требования оплаты начисленной  суммы налога или извещения о  том, что налоговый орган не получил  декларации о доходах налогоплательщика. В большинстве случаев уведомления  готовит отдел учёта и обработки  документов. Уведомления оформляются, если начисленные налоги не были уплачены или если установлено, что формы  отчётности, поданные налогоплательщиком, не соответствуют требованиям закона. Периодичность, с которой отдел  учёта и обработки документов направляет уведомления, должна обеспечивать соблюдение налогоплательщиком налогового законодательства при минимальных  затратах налогового органа.

Юридический отдел. Этот отдел  отвечает за соответствие юридической  и технической информации. Он предоставляет  рекомендации юридического и технического характера по всем видам деятельности, связанной по сборам налогов, осуществляет контроль за качеством работы, следит, чтобы сотрудники налогового органа не нарушали уставного порядка работы. Технический персонал и помощники юристов отслеживают дела, переданные в судебные органы, включая дела о банкротствах, с тем чтобы не было случаев нарушения искового приоритета государства.

Отдел камеральных проверок. В отделе камеральных проверок происходит первый контакт представителей налоговой  службы с недисциплинированным налогоплательщиком (физическим лицом или предприятием), который не отреагировал на уведомления, направленные ему отделом учёта  и обработки документов. Поскольку  сотрудники отдела вступают с налогоплательщиком в переписку или общаются по телефону, они имеют возможность оптимизировать свою работу путём объединения дел, заведённых на должников, по определённому  признаку. Их работа бывает подчас более  результативной, чем выезд на место  работы или жительства должника. Чтобы  эффективно вести работу во всех направлениях, сотрудники отдела камеральных проверок объединены в две секции: секцию обработки документов и секцию работы с налогоплательщиками.

Руководитель отдела камеральных  проверок подчиняется руководителю налоговой инспекции. Он разрабатывает  планы, устанавливает задания и  контролирует работу находящихся в  его ведении подразделений по обработки документов и по работе с налогоплательщиками.

Информационно-аналитический  отдел. Этот отдел получает дела налогоплательщиков, которым налог был начислен, но денежные средства от которых не поступили в сроки, установленные уведомлением и требованием. Служба уведомлений обычно направляет требования об уплате, если налогоплательщик заполнил декларацию о доходах, а налоги не уплатил, а также если он не выполнил дополнительных налоговых обязательств, возникших в результате камеральной проверки. В том случае, когда налогоплательщик не реагирует на требования налоговых органов или отказывается заполнить декларацию с указанием реально существующей задолженности, налоговый инспектор может начислить налоги расчётным путём на основании оценки налоговых обязательств.

Из этого подразделения  налоговой службы налогоплательщики  и третьи лица получат письма, в  которых их просят дать необходимую  информацию, уплатить долг и представить  задержанные налоговые декларации. В соответствии с установленным  порядком сотрудники отдела пользуются ограниченным правом применять принудительные меры по получению налоговых деклараций и взысканию недоимок на основании  ведущихся в отделе подборок счетов налогоплательщика. Они принимают  решение о передаче подборок счетов с подробной информацией как о физических, так и юридических лицах – недоимщиках в отдел работы с налогоплательщиками для установления контактов с ними по телефону или в отдел выездных проверок для осуществления личного контакта с налогоплательщиками по месту жительства или работы. Отдел ведёт подборки текущих счетов, архивы оплаченных счетов и проводит поиск информации, требуемой и сотрудниками секции работы с налогоплательщиками, и инспекторами отдела выездных проверок для взыскания недоимок и обеспечения подачи налоговых деклараций.

Отдел работы с налогоплательщиками. Его сотрудники организуют контакты с налогоплательщиком как по телефону, так и при личной встрече, в случае его явки в ответ на полученное уведомление для обсуждения вопросов, связанных с уплатой недоимки или текущих платежей. От налогоплательщика требуют уплатить начисленные налоги и/или заполнить декларацию о недоимке. Сотрудники данного подразделения налоговой службы имеют полномочия для предоставления рассрочки по уплате начисленных налогов.  Они вправе прибегнуть к принудительным мерам, например, обратить взыскание на банковский счёт налогоплательщика (уведомление о конфискации), или на его дебиторскую задолженность. Здесь же готовят финансовые документы, определяют возможность взимания налогов и передают дела в отделы выездных проверок для применения мер принудительного взыскания.